摘要：坚持总体国家安全观是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是做好新时代国家安全工作的根本遵循。边疆民族地区乡村应急管理体系的建设应在大安全大应急框架之下，充分考虑边疆特殊的区域位置、民族特性与乡村实际，构建起预案、体制、机制、法制四维一体的应急管理体系。边疆民族地区乡村应急体系构建以应急预案作为前提要件，有效化解“信息黑箱期”;以组织体制为基石，深化体制改革;以运行机制为关键环节，保障系统高效运转;以法制为保障，构建良法善治的全新生态。

　　党的二十大报告提出要“建立大安全大应急框架”。在新安全格局下，应急管理体系建设要推进大安全大应急框架的构建。大安全大应急框架从对象、行动、主体、流程等维度对传统应急管理体系进行了调整与优化，从单一领域、单灾种、单一职能部门、国内转向综合体系、全灾种、多元参与、全球共治，更加强调应急治理的综合性、整体性、协调性，体现了全过程、全主体、全方位的治理理念。同时，大安全大应急框架旨在综合提升应急管理体系的韧性治理水平，意图在面对突发事件时，能够通过有效的组织体系及时应对并恢复[1]。有学者将我国应急管理体系的研究脉络总结为以下三个阶段，即以“一案三制”为开端的建设期、以“应急管理部”成立为主体的拓展期、以“总体国家安全观”为统领的深化期[2]。我国的应急管理体系建设正处于以“总体国家安全观”为统领的深化期，边疆民族地区乡村应急管理体系同样应在大安全大应急框架下，充分关照边疆特殊的区域位置、民族特性、乡村实际，构建起“预案、体制、机制、法制”四维一体的应急管理体系。

前提要件：以应急预案有效化解“信息黑箱期”

　　突发事件由于其突发性、不可预期性，容易造成失序的状态，而应急预案却是有效化解“信息黑箱期”的重要手段。2025年，中共中央、国务院印发的《国家突发事件总体应急预案》为边疆民族地区乡村应急预案的编制提供了根本遵循，在此背景下，亦应综合考虑区域位置、民族特性与乡村实际制定切实可行的预案。

　　第一，推进应急预案的在地化，重视预案的实效性。边疆民族地区的特殊地理位置与民族特性决定了其应急管理的特殊性。因此，要充分关照边疆民族地区乡村的区域位置、民族特性与各乡(镇)、村的实际与特殊性，预案的编制中也应结合本土实际，强调预案的在地化。在编制中要突出预案的指导性、紧急性，应结合实际，设计简单明了、操作性强、实效性强的预案。同时，还应结合边疆民族地区乡村实际，统筹好乡村应急的要素与资源，在应急方案中视情况设置相应的涉外、民族相关机构。在大安全大应急框架下，各类政策与方案的制定要杜绝照搬式的千篇一律模式，关注其中实际可操作性不足、实效不凸显的问题，应采取“一乡一村一策”的方式，制定针对性强、可操作、有实效的政策措施。

　　第二，有效衔接纵向上下级与横向条块间的应急预案。应以需求为导向健全乡村应急预案，准确定位乡村应急预案的功能。乡镇(街道)应急预案既是对以往应对经验和做法的总结与固化，亦是对突发事件做出的制度安排，发挥着“牵引应急准备，指导处置救援”的作用，需要发挥“确保上下贯通、有效衔接、一体应对”的重要作用和功能[3]。

　　第三，完善预案演练机制，增强应急预案的可操作性。预案的编制固然非常重要，解决了通常所言的“一案三制”中首要的“一案”问题。具有可操作性的预案才能发挥实效，因此，不能将预案停留于文字表述或是应付检查，纸上谈兵，而应有针对性地开展演练。

根本基石：以深化改革完善组织体制

　　“应急管理体制改革始终是应急管理体系建设的重点”[4]，体制亦是边疆民族地区乡村现代应急体系的基石。应急管理体制即领导体制、组织体制，指的是应急管理的组织架构形式。既包括纵横向的应急组织机构，又包含正式的、非正式的组织，以静态的机构形式规定了应急管理体系的潜在功能。

　　第一，优化机构设置，明晰职责权限。应急管理不同于常态下的行政管理，更需要以科学合理、职责清晰、分工明确的组织结构予以保障，使机构设置更加合理，职能配置更为优化。同时，为充实保障力量，应借助“银龄医师”等项目，吸引优秀人才服务乡镇卫生院、社区卫生服务中心，弥补乡镇临床医师、医技人员不足。应急管理体系是由组织、目的、制度、保障、措施、环境等若干要素及其相关作用形成的整体[5]，应细化应急响应最小单位，特别是要健全完善村级层面的应急组织体系架构。

　　第二，夯实基层党组织的战斗堡垒作用。已有研究发现，负有领导职责的基层党组织在农村应急处突中能够快速响应并联通应急管理网络，具有“桥”的角色，承担了信息沟通者、行动联络者、资源配置者等角色与功能，是乡村应急管理的重要构成主体。基层党组织是边疆民族地区乡村应急的重要力量，一方面应充分发挥基层党组织在乡村应急管理中的组织领导与先锋模范带头作用;另一方面，要发挥其社会协调作用，促进乡村自治、德治、法治建设进程。

　　第三，激发自治主体活力，提升乡村基层自治组织的自治能力和水平。要打破应急主体之间的藩篱和壁垒，破除协同乏力的掣肘，健全完善党组织领导下的村民自治机制，引导人民群众自我教育、自我监督与自我服务。同时，要把握好自治的限度，合法合理运用好自由裁量权。在正式途径处置乏力时，要充分发挥乡村“能人”、乡村企业带头人、大户、“新乡贤”等的沟通协调、带头模范作用，适当将其纳入乡(村)应急的相关组织结构中，发挥好纽带作用。

关键环节：以运行机制保障高效运转

　　运行机制是应急管理的关键，是贯穿应急全过程的管理方法及措施，是应急管理体系高效有序运行的重要保障。

　　第一，融合应急文化创新宣传动员机制，筑牢共同体意识。一方面，应以宣传教育为抓手，切实增强乡村民众的危机防范意识，铸牢中华民族共同体意识，树立全球命运共同体理念。另一方面，应完善应急文化机制。借助多元载体，创新应急宣传机制与模式。要结合乡村群众文化素质、民族文化等特点，以群众喜闻乐见、通俗易懂的方式开展好宣传教育。通过培训和演练等方式让民众掌握自救互救的方法技能。同时，还应做好舆情管控，引导舆论的正确方向。

　　第二，完善应急协同联动机制，共建共治共享。就边疆民族地区乡村而言，要积极动员边疆民族地区群众组织、乡村能人、族长、有威望的人、大学生志愿者等多方参与共治。此外，“要打破行政的藩篱，实现跨区域协调联动”[6]。宏观层面，要将应急管理与乡村振兴、民族团结、边疆稳定等工作统筹协调推进。要将应急工作融入经济、社会发展的各项工作部署中，共同谋划与推进。微观层面，要做好乡村层面各单位部门的统筹协调。另外，应促进乡与乡、村与村等区域联合共治，共同制订方案、培训人员，共同研判问题、分享经验、共享资源，共建共治，形成应急合力。

　　第三，转变外部依赖思维，完善自救互救机制。“自救互救能力是最重要的灾害救助能力，自救互救是最有效的灾后救助方式”[7]。特别是对于边疆民族地区乡村，由于地理位置及交通的限制，突发事件发生后，如果能保持与外界的正常通讯，就能够及时传送信息、获得救援。然而，有些突发事件如震级高的地震，往往将受灾民众置于网、水、电、路等部分中断的境地。面对如此艰巨的救灾工作，当地村民组织、民众等由于就近优势而开展的自救、互救就显得尤为重要。因此，一是转变观念，树立自救互救意识，从“外部依赖为主”转向“自救互救为首”。面对突发事件时，要把自救互救放在首位。二是增强自救互救能力。要普及救护知识，积极做好物资储备，为自救创造条件，保障应急资源与设施设备的完备性、合理性与可达性，增强防护、应对能力。三是分层分类做好帮扶与救助，完善群众自救互救组织与邻里互救互助机制。

　　第四，以新质生产力完善数字赋能机制，打造富有韧性的新安全格局。新质生产力是基层应急管理现代化的内生动力，要以新质生产力助推边疆民族地区乡村应急体系中人、技术、管理、物四个维度的现代化[8]。在技术现代化方面，在数字化、智能化与智慧化的时代，总体国家安全观下的应急管理体系建设更加强调运用数字技术提升应急效能。因此，应提升边疆民族地区乡村民众的科技信息素养以及认知防御能力。具体而言，在数字素养的提升方面，应与数字乡村建设等相结合统筹推进。以民众熟知的网络媒体、微信、视频等新媒体为学习载体推进数字化建设。同时，韧性治理的目标在于化解危机及预防风险，韧性视角下的边疆民族地区乡村应急治理应体现出适应性、主动性以及可持续等特征，强调应急体系要具有弹性。我们正处于百年未有的大变局之中，边疆民族地区乡村应急体系建设并非一蹴而就，亦不能一成不变，而是应该响应时代诉求，回应现实需要，及时更新与完善。

重要保障：以良法善治构建全新生态

　　《“十四五”国家应急体系规划》中要求要“夯实应急法治基础，培育良法善治的全新生态”[9]。自治、自主的前提亦是法律的规范，紧急情况状态下的“特事特办”有依据和理由，但不能成为治理失序、侵犯人民群众合法利益的理由。因此，应增强法治意识，完善考核与监督机制，提升依法响应的能力。既要做好应急知识的普及，又要普及法律知识，增强法治意识，依法有序应对突发事件。依法治理是前提、基础和保障。应急的同时亦应依法保障公民的合法权益，而不应扰乱正常的秩序。同时，应将硬法与软法兼容并用。在边疆民族地区应急中也应将跨境婚姻、贸易往来、人员流动等因素进行综合考虑，实现村规民约“软法”与国家法律“硬法”相结合的良性互动[10]。

　　参考文献：

　　[1]容志.大安全大应急框架下基层韧性治理的创新思路[J].国家治理,2024(15):64-69.

　　[2]马奔,张婧斐.我国应急管理体系现代化改革的思考[J].中国应急管理科学,2024(12):15-24.

　　[3]中华人民共和国应急管理部.应急管理部编制《百问百答》为基层应急预案编制管理“解疑释惑”[EB/OL].(2024-11-17)[2024-12-27].https://www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202411/t20241106_509037.shtml.

　　[4]朱正威,赵雅.新安全格局下的应急管理体系：方向、意涵与路径[J].学海,2024(02):130-145.

　　[5]钟开斌.找回“梁”——中国应急管理机构改革的现实困境及其化解策略[J].中国软科学,2021(01):1-10.

　　[6]付瑞平.以应急规划为引领 推进应急管理体系和能力现代化——“十四五”应急规划编制工作研讨会综述[J].中国应急管理,2020(09):14-19.

　　[7]徐元善.中国农村防灾减灾能力建设亟需加强底层设计[J].中国行政管理,2015(11):135-138.

　　[8]马宝成,赵怀宇.新质生产力如何助推基层应急管理现代化?——一个“事前—事中—事后”全面深化改革的框架[J].天津行政学院学报,2024,26(06):26-36.

　　[9]中国政府网.国务院关于印发“十四五”国家应急体系规划的通知[EB/OL].(2022-02-14)[2024-04-14].https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-02/14/content_5673424.htm.

　　[10]侯莹.管控与开放：后疫情时代下滇越边境地区乡村治理的特殊性思考[J].红河学院学报,2024,22(01):23-28.

　　云南省哲学社会科学规划课题“国家治理现代化视域下边疆民族地区乡村应急管理体系构建研究”(课题批准号：YB2020055)。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：栗佳妮