摘要：农村闲置资源的盘活利用是唤醒农村沉睡资源、增加农户财产性收入、激发乡村活力的重要途径，也是实现城乡要素双向流动、促进城乡融合发展的有效载体。文章立足甘肃省乡村振兴与城乡融合背景，聚焦张掖市农村闲置资源活化问题，系统分析张掖市农村闲置资源利用模式，并提出闲置资源利用的优化策略，包括深化产权制度改革、创新土地政策、发展特色产业与乡村旅游、盘活农村闲置房屋资源、完善农村基础设施建设、促进城乡人才流动与合作等，以有效促进张掖市城乡要素双向流动，推动城乡融合发展。

　　随着城镇化进程的加速推进，农村人口缩减，造成大量宅基地与校舍被闲置。这些闲置资源若能被有效利用，将会有效促进城乡要素的合理流动与高效配置。基于此背景，本文探索了农村闲置资源利用的有效实现形式，围绕如何提升农村闲置资源利用效率，提出了闲置资源利用的优化策略。

城乡融合发展背景下农村闲置资源的利用

　　所谓城乡融合发展，是指城市与乡村在立足于各自性质和功能的基础上，充分利用自身优势，促进技术、资源、资金、劳动力等自由流动，最终实现共同发展、协调发展的过程。在这一背景下，高效运用农村闲置资源相当关键。全面剖析农村闲置资源，涵盖土地、房屋、劳动力和传统文化等，探讨凭借柔性机制与制度设计来强化资源流通的策略，尤为重要。制定资源利用策略时融入创新思维，目的是找到农村资源属性和城乡融合发展需求的最优契合点。资源利用策略可涵盖资源再生利用、创意转化应用以及资本引导之类的内容，目的在于推动城乡经济与文化交流的融合(见图1)。

图1 物力资源要素流动与城乡融合发展的契合机理(图片来源：作者自制)

张掖市农村闲置资源现状分析
闲置资源数量与特征

　　张掖市农村资源调研情况如下：第一，闲置住宅。截至2024年底，张掖市现存存在安全隐患、长期无人居住的农村闲置住宅38.48万间，涉及农户6.35万户。第二，闲置校舍。截至2024年12月，张掖市六县区共撤并中小学幼儿园526所(幼儿园2所，小学517所，初中7所)，占地面积合计392.15万平方米，闲置房屋数量2343栋(座)，闲置房屋面积58.35万平方米。第三，闲置建设用地。截至2024年底，张掖市农村闲置建设用地(不含宅基地)共333宗，面积2536.23亩(约1.69平方千米)。其中，集体建设用地291宗，面积1982.11亩(约1.32平方千米)，占比78.15%;国有建设用地42宗，面积554.12亩(约0.369平方千米)，占比21.85%。第四，撂荒地。核查显示，张掖市没有耕种条件下的撂荒地，但有无法复耕的撂荒地[1]。以山丹县为例，根据“三调”数据和自然资源部门的年度国土变更数据，通过“农事直通”App核实发现，3.71万亩(约24.73平方千米)耕地未撂荒，而4.75万亩(约31.67平方千米)为无法复耕的撂荒地。

闲置资源利用存在的问题

　　一是资源分布“小而散”，影响规模化利用。张掖市农村闲置资源分布广泛，闲置住宅和校舍涉及60多个乡镇、800个行政村，闲置建设用地分布于30多个乡镇、260多个村，平均地块面积7.62亩(约0.508公顷)。受自然地理条件、区位因素及早期乡村规划不足的影响，这些资源普遍存在交通不便、基础设施匮乏等问题，难以满足规模化产业融合项目选址需求。二是部分村镇规划管理滞后，基础设施建设不完善，导致大量闲置资源难以有效利用。三是政策制度“最后一公里”亟待打通。农村集体经营性建设用地入市试点成果尚未全面上升为全国性政策，村庄规划管控仍不充分。四是统计数据显示，一定比例的农户因各种因素不支持闲置农房资源的整合与开发(见图2)。本文通过信息采集，明确了农村发展潜力巨大但尚未被充分挖掘的闲置住宅、闲置校舍、撂荒地等闲置数据，并提出了改善策略，旨在通过政策引导和市场机制，推动闲置资源的有效利用，进一步缩小城乡发展差距。

图2 农户不支持闲置农房资源整合开发的理由(图片来源：作者自制)

张掖市闲置资源利用模式及优化策略

创新利用模式探索

　　1.闲置住宅的盘活利用

　　闲置宅基地资源有偿退出“集中安置”模式。山丹县清泉镇利用清泉镇城北村棚户区改造项目和生态及地质灾害搬迁试点区国家政策项目，按照“生态搬迁、指标置换、资产置换、货币补偿”等农村宅基地自愿有偿退出方式，建设永宁新村集中安置点。共安置清泉镇城北村七个社339院农户，腾退10个宅基地地块共计582.72亩(约0.388平方千米)。该村利用腾退土地实施公共设施配套、民生工程、城市绿化、复垦复绿等项目，让村民受益的同时，实现土地节约集约利用、村容村貌改善和环境美化等综合效益最大化。

　　闲置宅基地资源有偿退出“增减挂钩”模式。山丹县老军乡潘庄村地处焉支山北麓，平均海拔2 380米，距山丹县城东45公里，共有农村宅基地503宗754.5亩(约0.503平方千米)。潘庄村围绕易地扶贫搬迁、危旧房拆除、腾退复垦、地灾搬迁等工作，按照“拆整社、推整村，腾周边、集中心”搬迁思路，精准施策，做到搬离“忧居”住进“优居”，形成集体公司管理、指标入市交易、占补平衡发展、路衍经济增收等闲置宅基地盘活利用模式[2]。

　　闲置宅基地资源有偿退出“集镇安置”模式。山丹县陈户镇岸头村位于山丹县东南部，距县城30公里，为陈户镇政府驻地。全村共有10个社，农村宅基地350宗。岸头村按照“功能合理、宜居宜业”“缺什么，补什么”和“适当留有余地”的原则，配套建设与安置规模相匹配的水、电、路、污水垃圾处理等基础设施，乡村颜值大幅提升。同时，整合日间照料中心、党群服务中心、文体广场、快递物流、金融网点服务资源，在岸头村搬迁集中安置点打造陈户镇党建引领乡村振兴和基层社会治理融合示范点，逐步完善集镇中心村集聚功能，着力打造环境优美、设施齐全、功能完备的宜居乡村社区，为搬迁群众提供良好生活环境。

　　闲置宅基地资源有偿推出“乡村旅游”模式。山丹县李桥乡高庙村通过有偿退出闲置宅基地资源，实施“乡村旅游”模式，推动产业发展。高庙村利用紧邻4A级风景区的优势，采用“先易后难”工作方法，形成三种改革模式，促进多方合作。同时，该村以“世博盛宴·西北罐罐席”为品牌，大力发展乡村美食，并结合文创和农产品，提升旅游品质。农文旅产业园年接待游客1.2万人次，旅游收入超200万元。对于长期闲置的宅基地，高庙村实行“宅基地入股”模式，探索“生产加工”和“农旅融合”产业。

　　2.闲置校舍的盘活利用

　　坚持公共化和社会化利用。鼓励村集体将闲置校舍转化为村级公共事业发展的空间，如改造为村级办公场所、村民文化娱乐活动广场等。高台县新坝镇照中村将村小学改建为村老人安度晚年的互助幸福院。2023年2月，高台县新坝镇照中村小学，因生源短缺停办，照中村村民委员会根据村民老龄化实际情况，在县民政局等部门的资金扶持下，将村小学改建为村老人安度晚年的幸福大院。

　　发展新产业和新业态，推动乡村振兴。利用闲置校舍，结合乡村特色和生态资源，发展乡村旅游、军拓基地、休闲农业等。高台县宣化镇利用其靠近4A级景区的优势，将一所小学改建为集露营、萌宠乐园和集市等于一体的娱乐综合体，为乡村旅游注入新活力。

　　坚持发展农业产业服务项目。引导有意愿、有实力、有责任的返乡创业大学生及农民专业合作社、家庭农场等经营主体利用闲置校舍开办工厂，开展农产品初加工、冷链、仓储等产业融合发展项目。例如，2001年，高台县宣化镇利号小学，因合班并校停办。2015年4月，利号村将学校出租给高台县占芳木材加工厂同时改建运营，年租金20 000元，增加了村集体经济收入。

　　坚持拆旧复垦。对于房屋陈旧、区位优势不明显、盘活利用价值不大的闲置校舍进行拆旧复垦，将复垦后的农用地用于发展壮大村集体经济。倪家营镇充分利用原小学闲置校舍，通过企业下乡、车间进村、岗位到人、奖补到位的方式，在降低企业的招工成本、缓解用工难题的同时，实现村民就近就业增收与照顾家庭两不误。这一模式盘活了闲置校舍，将其转化为资产和资本，为乡村振兴注入新动力。

　　3.闲置建设用地的盘活利用

　　实施增减挂钩项目，推动节余指标交易。张掖市通过拆旧复垦宅基地，编制1.3万亩(约8.67平方千米)增减挂钩方案，其中，1 406亩(约0.937平方千米)通过省级评审，剩余1 918亩(约1.28平方千米)符合实施条件。尽管张掖市六县区不属于跨省调剂范围，节余指标跨省交易政策未落实，但张掖市自然资源局正努力争取将张掖市节余指标纳入跨省调剂范畴，以推动跨省交易，为旧房拆除提供政策资金支持，实现经济发展和搬迁成效的收益转化。

　　实施全域土地综合整治项目，以显化存量资源的价值。借鉴“千万工程”经验，结合耕地占补平衡、城乡建设用地挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策，促进城乡要素平等交换与流动，优化国土空间布局，改善农村生态及农民生活。鼓励社会资本参与，发掘农业多功能性与乡村多元价值，允许生态修复主体适度开发相关产业。整治新增耕地纳入占补平衡管理。目前，已规划8个综合整治项目，覆盖1 014.79公顷，预计新增耕地110.84公顷，助力宜居宜业和美乡村建设。

　　以全域旅游为契机，统筹县域资源。对接旅游资源优势区块，明确各乡镇旅游主题定位，因地制宜制定存量用地再开发计划。结合“点状供地”和高效利用原则，鼓励农村集体经济组织主导，将收储的乡村存量建设用地用于乡村旅游产业，发展农家乐、精品民宿等项目，让农民充分参与并受益，共享全域旅游红利，促进村民增收。

　　夯实集体经营性建设用地入市基础。张掖市针对全市116宗1 030.89亩(约0.687平方千米)已租赁或具有入市潜力的闲置集体建设用地，梳理盘活政策，融合规划编制、土地整理、布局调整、建设审批、产权登记等环节，完善村庄规划和确权登记，为经营性入市奠定基础。待国家集体经营性建设用地入市制度全面推开后，可通过出让、出租、入股等方式盘活，让村集体和村民作为所有权人参与收益分配，增加财产性收入。

　　4.撂荒地的盘活利用

　　对具备复耕条件的撂荒地优先复耕，对不具备条件的依法合理利用。截至2024年，张掖市在处置闲置和撂荒土地方面成效显著，通过政策落实和行动推进，成功处置大量批而未供和闲置土地，保障了项目建设用地需求，同时推动撂荒地复耕复种，提升土地利用效率，促进农业稳定发展。

利用策略优化建议

　　1.深化产权制度改革

　　全面推动农村经济发展，必须深化产权制度改革。在此过程中，要确保农村产权确权登记工作的顺利完成，为农民提供产权保障，增强他们的财产安全感。同时，还要推广“三权分置”的改革经验[3]，促进土地资源的合理配置和高效利用，为农村经济的持续健康发展注入新的活力和动力。

　　2.创新土地政策

　　促进农村土地资源的有效利用，要逐步扩大集体经营性建设用地的入市范围，允许更多符合条件的集体土地进入市场流通。同时，推行“土地整治+指标交易”模式，通过土地整治提升土地质量，并利用指标交易机制优化土地资源配置，从而增强农村土地市场的活力和效率。

　　3.发展特色产业与乡村旅游

　　一是发展特色产业。根据当地的气候、土壤条件，发展适合的特色产业，如有机农业、中药材种植等，提高土地的附加值，增加农民收入。二是发展乡村旅游。利用农村自然景观和人文资源，开发乡村旅游线路和产品，吸引城市居民到农村旅游、休闲、度假，促进城乡文化交流与融合。

　　4.盘活农村闲置房屋资源

　　一是保护性修缮闲置房屋。对闲置房屋进行保护性修缮，改善内部设施，满足现代生活需求，为乡村旅游提供住宿、餐饮等配套服务。二是发展民宿经济。鼓励村民将闲置房屋改造成民宿，为游客提供个性化住宿体验，吸引游客长期驻留，带动农村经济发展。

　　5.完善农村基础设施建设

　　一是改善农村交通条件。实施“农村闲置资源开发配套工程”，提高农村地区的可达性和便利性，为资源开发提供有力支撑。积极推广PPP模式，吸引社会资本参与，形成政府与社会资本合作的良好局面，共同推进农村闲置资源的有效利用[4]。二是提升公共服务水平。加大乡村教育、医疗、卫生、养老等公共服务建设投入，推进基本公共服务均等化，缩小城乡差距。

　　6.促进城乡人才流动与合作

　　一是开展职业技能培训。根据乡村产业发展需求，开展职业技能培训，提高村民就业能力和创业素质，培养新型职业农民。二是建立人才引进机制。制定优惠政策，吸引外部人才投身乡村建设，如提供住房补贴、子女教育保障等，同时鼓励原籍大学生、进城务工人员等返乡创业兴业。

　　农村闲置宅基地的合理利用是推进乡村振兴的迫切需要，也是破除城乡融合瓶颈的重要途径。通过系统分析闲置宅基地资源的利用模式，对于提高农村建设用地利用效率、优化城乡用地布局、促进农村经济社会可持续发展具有重要意义。未来需在完善政策法规、创新利用模式等方面深化探索，推动闲置宅基地高质量利用，为城乡融合发展提供新动能。

　　参考文献：

　　[1]邓智团.加快形成城乡发展一体化新格局[J].新型城镇化,2023(08):16.

　　[2]李华,张明.城乡融合背景下农村闲置资源整合模式研究[J].农村经济与科技,2022,33(10):125-128.

　　[3]王芳.乡村振兴战略下农村闲置资源开发利用策略研究——以甘肃省某地区为例[D].兰州:兰州大学,2021.

　　[4]陈刚.城乡融合发展中的资源优化配置[M].北京:社会科学文献出版社,2020:56-89.

　　2024年甘肃省哲学社会科学规划专项课题“甘肃农村撂荒地、闲置房、闲置建设用地等闲置资源盘活利用研究——以张掖市为例”(项目批准号：2024ZX007)中期研究成果。

　　终审：魏文源

　　监审：王莹珠

　　编校：王文娟