摘要：基于共同缔造背景，文章聚焦村民参与乡村规划的法治建设，阐释了共同缔造的内涵及其在乡村规划中的意义;剖析了当前村民参与乡村规划法律建设中存在村民参与乡村规划的专项立法缺失、救济途径缺位以及不同区域村民法治意识分化的问题;进一步从法治建设视角提出通过专项立法明确村民参与的全流程权利清单、构建多元权利救济机制、针对不同群体实施差异化普法的优化路径。文章旨在为共同缔造背景下乡村规划的法治化、民主化提供制度参考，推动乡村治理体系现代化转型。

　　自2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》强调，“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色”[1]，这为村民参与乡村建设发展提供了法律依据。2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》颁布实施，明确“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”[2]，农民参与在乡村振兴、共同缔造工作中被赋予了新的意义。2023年1月，国家乡村振兴局等七部门发布的《农民参与乡村建设指南(试行)》提出，深入实施设计下乡、“百校联百县兴千村”“万企兴万村”等行动，建立乡村建设辅导制度，通过选派、招聘、购买服务等方式，组织了解乡村、热爱乡村、致力于服务乡村的规划、建筑、景观、文化艺术、乡村治理等领域的专业人员，下乡进村开展陪伴式规划、设计和建设，指导村庄规划编制、矛盾化解和项目实施，促进提高农民参与质量、提升乡村建设水平[3]。

共同缔造概念及意义

共同缔造概念

　　共同缔造最早出自吴良镛先生的《广义建筑学》一书，书中对这一理念进行了最初的阐述：美好建筑环境是与美好的社会理想共同缔造的，共同缔造理念应以人居环境科学为基础在实践中进行探索和深化[4]。近年来，关于共同缔造的理论内容和实践方法的研究主要与公众参与和社区营造的相关理论相结合。卓越等(2018)以共同缔造的五个核心实践路径为对象，探讨了共同缔造理念在城市治理现代化下的实效应用;黄耀福等(2015)以厦门的共同缔造多元主体参与方式为例，论述了共同缔造工作坊的理念和内涵，对不同主体在实践中的角色定位和工作方法进行了总结，提出了咨询认识到协商共识、落实到决策行动的全流程路径;李郇等(2018)针对工作坊的组成特征，构建了相关模式并应用于厦门曾厝垓实践中。

共同缔造在乡村规划中的意义

　　1.推动乡村各方主体参与

　　随着共同缔造理念在全国范围内四个试点村的应用，其理念逐渐由城市社区转向更大范围内的推广实践，在乡村社区成立共同缔造工作坊，将包括政府、村民、技术专家以及企业代表等多方主体组成规划团队，为美丽乡村建设贡献力量。

　　2.改善乡村环境

　　从当前乡村改造的实践中可以看出，共同缔造理念的提出给乡村带来了极大的改善，人居生活变得更加健康和舒适，基础设施的完善也显著提升了居民的幸福感和满意度。此外，优化后的乡村环境吸引了外部投资，为乡村环境进一步改善提供了资金、技术和管理人才支持，从而形成了蓬勃发展的良性循环。

　　3.增强村民的参与感

　　在共同缔造背景下，村民参与乡村环境整治和管理的积极性和主动性得到提高，村民集体意识和凝聚力得到进一步增强，促进了村集体的和谐稳定，这不仅有利于提升乡村治理的效率和水平，更有力推动了乡村治理体系和治理能力的现代化进程。

村民参与乡村规划存在的法律问题分析

村民参与乡村规划的专项立法缺失

　　在共同缔造背景下，构建政府、村集体、村民与社会力量协同发力的共建机制，已成为基层治理现代化转型的重要方向。与传统乡村建设模式相比，共同缔造理念致力于实现“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”的治理新范式。在共同缔造驱动乡村振兴的进程中，乡村规划作为优化空间布局、激活产业动能、提升生活品质的关键环节，其法治化建设至关重要。我国虽已构建以《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国村民委员会组织法》为基础的制度框架，但现有的乡村建设法律体系尚未形成与共同缔造理念相适配的参与权规范体系，尤其在村民信息获取渠道、规划方案协商机制、实施过程监督程序等维度存在制度设计空白，导致村民参与乡村规划的程序规则、参与路径及权利边界缺乏明确且权威的法律规范，直接引发实践中村民参与流于形式化的困境，亟须通过立法完善予以突破。

村民参与乡村规划的法律救济途径不足

　　在多元治理的乡村模式中，村民的权利和地位往往难以得到有效保障，法律救济制度在保障村民规划参与权方面存在内容不具体和地方实施时细化不一致等问题。一方面，学界将参与权归为程序性权利，而我国救济体系侧重实体性权利保护，导致村民无法以参与权受损为由提起诉讼。另一方面，村庄规划的编制因被认定为非具体的行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的调整范围，形成救济渠道空白。

村民法律意识存在一定的差异性

　　由于地域、年龄和文化程度的不同，村民自身的法律意识存在差异性。其一，地域差异。经济发达地区的农民接触法律信息的渠道更广泛，法律意识相对较强，能够更积极地运用法律手段解决问题和参与社会治理。而经济相对欠发达地区的农民，由于信息相对闭塞、法治宣传教育资源相对不足等原因，法律意识的提升相对较慢，对法律的认知和运用能力相对较弱。其二，年龄差异。年轻一代的农民受教育程度相对较高，接受新事物的能力较强，对法律的了解和认同程度普遍高于老一辈农民。他们更愿意通过法律途径解决问题，并且能够熟练运用互联网等渠道获取法律知识和咨询法律问题。而年龄较大的农民，由于文化水平和生活经验的影响，对传统观念和习惯的依赖较深，法律意识的转变相对困难。其三，文化程度差异。文化程度较高的农民更容易理解和接受法律知识，能够更准确地把握法律规定的内涵和实质，法律意识也相对较高。而文化程度较低的农民在学习和理解法律方面可能会遇到更多困难，需要更多的时间和精力来提升法律意识。

完善村民参与乡村建设的法治建议

　　在“响应共同缔造政策，深化法治乡村建设”的新时代背景下，以乡村规划为切入点，通过查阅村民自治、政治参与等相关理论和文献资料作为基础，根据目前村民参与乡村规划的现状及不足之处，提出共同缔造背景下村民参与乡村规划法治建设的优化策略。

　　将村民在乡村规划中的全过程参与权纳入立法范畴

　　村民参与权是农村基层民主制度的直接体现，本质上是村民行使当家作主权利的重要途径。我国《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定村民享有“参与本村公共事务和公益事业的决策与管理”的权利，这一权利的落实打破了传统治理中“自上而下”的单向决策模式，使村民从治理对象转变为治理主体。因此，将村民在乡村规划中的全过程参与权纳入立法范畴，从制度层面保障村民参与乡村建设的权利，推动专项立法，明确村民全过程参与的阶段划分、权利清单及法律责任。

　　乡村规划全周期参与权的保障需要专项立法对规划筹备、方案编制、实施监督等阶段进行程序化规范。第一，规划筹备阶段要保证村民的知情权与建议权，包括获得规划编制通知及基础资料的知情权和就规划目标提出书面建议的权利。第二，在方案编制阶段保证村民的协商权与表决权，能参与规划草案研讨会，对空间布局、公共设施选址等提出修改意见，建立“三审三议”机制，规划草案需经村民小组初审、村民议事会商议、村民大会决议，每次审议需形成《意见采纳情况说明书》。第三，在审批及实施阶段保证村民的监督权，对经审批的规划方案有异议的，可在公示期内向县级规划主管部门提交《异议申请书》，建设实施时组建村民自治监督小组对规划项目施工进度、资金使用等进行现场监督。

完善法律救济途径

　　通过立法规定，村民有权参与规划草案的编制、修改、公示等环节，并对规划内容提出实质性意见。将村民参与乡村规划的救济权利纳入行政行为调整范畴，村庄规划的编制、审批、修改等行为属于“具体行政行为”。这样一来，村民认为规划编制过程中未履行法定参与程序，或规划内容侵犯其合法权益的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

　　完善多元主体协同与程序正义保障的救济途径。建立由政府、村民代表、企业、乡贤组成的“规划参与调解委员会”。将调解机制前置可有效化解社会矛盾，对项目选址、利益分配等争议不能由一方主导，应该由规划参与调解委员会进行联合调解，平衡开发与民生需求;在程序上允许村民委员会代表全体村民就规划程序违法提起诉讼，同时，规定企业、社会组织可作为第三人参与诉讼，形成多元主体的司法救济参与渠道;政府与企业合作开发“规划参与权救济数字化平台”，设置政府端、村民端、企业端，实现争议在线提交、证据交换、联合调解等功能，促成规划纠纷在诉前化解。

提升村民的法律意识

　　村民法律意识的提高与发展进程密切相关，需要在地区营造良好的法治氛围。在各村完善农村基层法律服务体系建设，建立健全人民调解、行政调解、司法调解联动工作机制。

　　其一，应对地域差异带来的村民法律意识差异性对策。对于经济欠发达地区需要加大法治资源投入。增加法律援助站点和法律服务人员，提供免费或低成本的法律咨询和援助;组织法律专业人士下乡开展普法宣传和法律知识讲座，利用当地案例进行讲解，提高村民的法律认知;利用数字信息，开展形式多样的法治宣传教育。对于经济发达地区，需要通过发展经济，促进区域协调发展。通过政策扶持、产业转移等方式，促进经济欠发达地区经济发展，提高农民收入水平;加强基础设施建设，改善农村交通、通讯条件，方便村民获取法律信息和服务。

　　其二，应对年龄差异带来的村民法律意识差异性对策。针对中青年群体，需要鼓励年轻人参与法治实践活动，增强他们的法律实践能力。利用年轻人熟悉的互联网平台，开发通俗易懂、生动有趣的法律宣传产品，如普法动漫、短视频等。针对老年人群体，开展“送法上门”活动，组织法律志愿者深入农村，为老年人提供面对面的法律咨询服务。利用老年人喜闻乐见的形式，如戏曲、快板、地方方言等，开展法治宣传教育，提高他们的学习兴趣。发挥村规民约的作用，将法律法规融入村规民约，引导老年人自觉遵守法律法规。

　　其三，应对文化差异带来的村民法律意识差异性对策。发挥农村“法律明白人”的示范带动作用。培养一批具有一定文化水平和法律知识的“法律明白人”，让他们成为村民学习法律的榜样和带头人;鼓励“法律明白人”积极参与矛盾纠纷调解，引导村民依法解决问题;将法律条文转化为通俗易懂的语言，配以漫画、插图等形式，方便文化程度较低的村民理解。针对农村常见的法律问题，如土地承包、婚姻家庭、邻里纠纷等，编写专门的普法手册。

　　基于共同缔造背景下村民参与乡村规划法治建设的研究实际应用价值广泛，为村民参与乡村规划法律制度研究提供了理论依据，对于推动乡村发展、促进乡村居民关系和谐、实现可持续发展以及完善政策和法律制度都具有积极影响，以更好地应对乡村规划中的挑战和机会。

　　参考文献：

　　[1]中国政府网.中华人民共和国主席令[EB/OL].(2007-10-28)[2025-02-07].https://www.gov.cn/flfg/2007-10/28/content_788494.htm.

　　[2]中华人民共和国农业农村部.中华人民共和国乡村振兴促进法[EB/OL].(2021-05-07)[2025-02-07].http://www.fgs.moa.gov.cn/flfg/202105/t20210507_6367254.htm.

　　[3]中国政府网.关于印发《农民参与乡村建设指南(试行)》的通知[EB/OL].(2023-01-06)[2025-02-07].https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2023-01/17/content_5737525.htm.

　　[4]吴良镛﹒广义建筑学[M].北京:清华大学出版社,1989.

　　2023年湖北省教育厅哲学社会科学研究项目“共同缔造背景下村民参与乡村规划法律机制研究”(课题编号：23G077)。

　　终审：魏文源

　　监审：李晓亚

　　编校：罗学茹