促进乡村全面振兴是推动城乡融合发展、实现全体人民共同富裕的重大战略。国土空间规划作为统筹资源配置与空间治理的关键工具，对于引领乡村地区高质量发展具有重大意义。然而在实践过程中，规划协同不足、要素保障不力等问题依然制约着乡村全面振兴的工作成效。本文以江苏省常州市金坛区为例，旨在系统梳理乡村国土空间规划的现状困境，探索面向未来、更具协同性与实施性的工作优化路径，以期为其他地区乡村振兴规划实践提供参考。

金坛区乡村振兴基础

　　常州市金坛区地处江苏省南部，位于上海、南京和苏锡常三大都市圈交汇处，区位交通优越，境内拥有金坛茅山、长荡湖、建昌圩等自然山水资源，生态本底良好。近年来，金坛区积极推进城乡融合发展，新型城镇化和乡村全面振兴持续深化，国家城乡融合发展试验区建设顺利收官。矿地融合发展示范区有力推进，创成直溪光采特色小镇、经济发达镇;朱林镇中天钢铁黄金大农场等现代化大农场建设加快推进;指前镇数字化渔场入选全国智慧农业典型案例，农业现代化水平稳居全省第一方阵;薛埠镇、指前镇被认定为首批全国农业产业强镇，国家农业科技园区高分通过国家科技部验收，现代农业产业园入选国家级创建名单。农村人居环境考核排名跃升常州市第一方阵，全区147个规划发展村全部建成美丽宜居村庄，创成省级宜居宜业和美乡村28个、省级特色田园乡村9个，环长荡湖省级宜居宜业和美乡村示范片区建设加快推进，仙姑村入选党的二十大“奋进新时代”主题成就展。2024年城乡居民人均可支配收入分别迈上7万元和4万元台阶，较“十三五”末分别增长25.1%和32.2%，城乡收入比缩小至1.77:1，农村人均可支配收入增幅位列常州第一。

乡村国土空间规划现存矛盾

板块条线规划协同不够充分，统筹谋划不足

　　一方面，不同层面不同类型规划缺乏统筹。全区层面的镇村布局规划、全域美丽乡村建设规划、农业产业规划等宏观规划，相比各板块编制的村庄规划、建设规划、整治规划，在空间格局、村庄分类、发展规模、重点项目等方面存在一定差异。另一方面，不同条线规划也缺乏统筹。美丽乡村建设规划、全域旅游规划、城乡公交一体化规划、公服设施规划等规划，在乡村景点布局、旅游公路与慢行道选线、公共服务设施布局、近期建设项目等方面普遍存在差异，各部门规划协同水平偏低，整体指导意义难以精确聚焦。

乡村建设要素资源仍有短缺，实施面临困难

　　各类发展要素向城区投放的趋势依旧明显，乡村支持城市、城市反哺乡村的良性互动尚未真正形成。一方面，为保障重大项目落地和促进微笑经济发展，产业和基建项目报批用地占用了全区多数增量土地资源。2017年以来，全区共报批新增建设用地规模5万亩(约33.33平方千米)，其中近一半规模是以乡村地区土地整理为来源、通过增减挂钩项目的实施予以实现。反观乡村振兴专用流量指标，真正用于改善农村人居环境和支持乡村产业振兴的比例明显偏低，乡村发展所需的土地资源供给难以保障。另一方面，因区级、镇级财力受限，复垦所得收益最终拨付到行政村的比例较少，加之社会资本参与度不足，乡村振兴发展基金撬动效应偏弱，乡村各类建设项目面临一定资金缺口，实施推进存在困难。

基层参与规划能力有所不足，诉求表达不畅

　　近年来，乡村规划编制按照“上下结合”的工作思路，通过座谈对接、实地调研、问卷调查等方式反映社情民意，体现出一定公众参与度。2020年以薛埠镇花山村为样板，全面推进村庄规划编制。在编制过程中，花山村村“两委”积极谋划、主动参与，对发展蓝图、空间格局、农房建设、村民意愿等有着较为清晰准确的认知，有效支撑了科学的规划决策，显著提升实施效率。但多数乡村地区，由于基层人员和居民普遍缺少对规划目的和技术内容的了解，缺少对本村现状和未来的思考判断，参与能动性往往偏低，导致规划难以准确反映真实发展诉求，引发部分村庄规划“套路化、表面化”，难以做到“实用、管用”。

设施一体化发展机制不尽完善，服务存在短板

　　随着城镇公共服务设施、市政公用管网向乡村不断延伸覆盖，城镇周边农村地区基本确立起较为稳定的一体化发展机制。但在更广大的乡村地区，仍然面临着公共设施建设标准不统一、建设成本高、运营投入大、使用效率低等一系列现实困境。例如，乡村地区管道燃气接管对象多位于镇区周边，外围行政村接管覆盖率明显偏低，部分乡镇新建卫生院/卫生服务中心建筑规模过大，日常使用效率较低。

国土空间规划工作思路优化

强化规划引领，优化乡村发展总体格局

　　坚持以金坛区国土空间总体规划为纲领，统筹推进新型城镇化战略和乡村全面振兴，调整优化全区城镇村发展格局，结合自然、历史、文化、产业、区位等优势因素，明确集聚提升类、城郊融合类、特色保护类等重点规划发展村庄，学习运用“千万工程”经验，分类推进村庄整治提升和村庄建设行动。进一步实施城乡融合发展行动，引导全区城乡人口、产业经济集约紧凑布局，统筹优化中心城区、省级经济开发区、旅游度假区、乡镇镇区和现代产业园区、被撤并集镇区、公共服务设施、基础设施等空间布局，形成乡村全面振兴和宜居宜业和美乡村建设发展的全区整体优势。

　　按需编制乡镇国土空间总体规划。充分发挥乡镇在城乡融合发展中联城带乡节点纽带作用，结合规划传导和镇域统筹需要，因地制宜、多种模式、按需编制乡镇国土空间规划，作为乡镇域开展国土空间开发保护利用活动、实施用途管制的重要依据。既可采取“镇村联编”方式，编制覆盖乡镇域的详细规划(村庄规划)，作为实施国土空间用途管制和规划许可的依据，也可采取“总详联编”方式，同步编制乡镇国土空间总体规划和镇区(单元层次)详细规划。不编制乡镇国土空间总体规划的，可直接依据金坛区国土空间总体规划编制详细规划(村庄规划)。编制镇单元层面详细规划。以推动乡村地区高质量发展为核心，组织编制镇单元层面详细规划，按照底线思维、多规合一、公众参与、特色塑造的工作要求，整合乡村空间资源，优化功能布局，提升土地利用效率，构建完善的基础设施和公共服务设施体系，实现乡村地区的生产、生活、生态空间协调发展，提升镇村全域空间治理能力和水平，为乡村地区的建设和发展提供科学、系统、可操作的规划指引。

　　有序推进全区镇村布局规划动态更新。各地应当充分结合城镇重点区域建设、全域土地综合整治、城乡环境大整治、宜居宜业和美乡村片区化建设等工作，进一步厘清城乡空间演变趋势，在全区相关空间统筹规划中，合理划定片区的农房可翻建区域，为农房更新建设确定方向，并通过镇村布局规划动态更新工作落实村庄分类和布局，持续增强镇村布局规划的引领指导作用。

从实际出发，切实提升村庄规划编制质量

　　统筹划定村庄建设边界。依据国土空间总体规划和相关专项规划，结合乡村发展实际需求和资源承载能力，科学统筹划定村庄建设边界。各地可将市县国土空间总体规划中的村庄建设区原则作为村庄建设边界，镇国土空间规划、村庄规划可对其进行优化调整。加强与生态保护红线、永久基本农田保护红线的无缝衔接，严格控制村庄建设用地规模，防止无序扩张。建立健全村庄建设边界管控机制，除农民基本生活需求或选址有特殊要求的项目外，乡村建设项目原则上应选址在村庄建设边界内，严格控制边界外改扩建行为，强化动态监测和评估，确保边界划定的科学性和严肃性，保障乡村建设有序进行。

　　因地制宜高质量编制村庄规划。立足本地乡村资源禀赋特点和资产关系，扎实开展基础调查和分析研判，深入挖掘乡村自然资源和历史文化内涵，突出地域特色和比较优势，避免形成同质化、空洞化规划方案。深化版村庄规划原则上应当开展高水平的乡村空间详细设计，同步优化乡村地区功能布局和空间品质，统筹乡村经济、生活、生态和安全需求，统筹自然、历史、乡土文化和农耕景观资源。适应乡村生产生活方式现代化新要求，满足村民养老、托幼、殡葬等乡村公共服务的合理空间需求。

　　推进村庄规划动态优化和“通则式”规划管理。研究制定全区或乡镇村庄规划动态优化管理办法，明确动态优化，适用范围、执行程序、成果内容等，在满足生态保护、安全防控等底线要求基础上，结合乡村发展环境变化对村庄规划管控要求进行技术管理规则的深化，健全村庄规划动态优化机制，推进实施动态优化工作。充分运用乡村地区“通则式”规划管理规定，解决村民住房用地、乡村基础设施和公共服务设施用地、乡村产业用地及符合上位规划的特殊用地等类型项目的规划管理依据，增强规划管理弹性，提升规划质量实效。

留住乡愁乡韵，塑造美丽乡村整体风貌

　　加强农房更新政策引导。落实常州市委、市政府关于引导农村村民自主更新房屋和设施的总体要求，研究拟订实施意见，明确农房更新的规划引导方向，确立建筑设计、风貌管控、资格认定、审批操作、建设管理等规范要求，制定强有力的政策措施，提出部门、乡镇、村社职责分工意向，形成职责明确、任务清晰、路径明了的可操作方案，激发全市各农村村民自主更新房屋意愿，让农房更新成为乡村发展的新动力。高度重视实施意见的宣传解读工作，适时开展农房更新知识普及活动，做好“保姆式”服务指导，促进实施意见更好地落地实施。

　　制定乡村建设风貌导则。结合全市农房和设施自主更新改造工作，开展“乡村地区建设风貌特色研究”工作，按照风貌传承与功能提升并重、政府引导与村民自治结合的要求，充分考虑金坛地域文化和传统乡村营建智慧，提取传统建筑元素与文化符号并进行现代化转译，明确不同地区、不同建筑类型的风貌管控策略，提出村落肌理、建筑布局、屋顶形制、围墙样式、色彩配置等控制要素，形成乡村地区风貌导则，引导促进村容村貌提升、田容田貌提质、水容水貌焕颜。

　　实施全域土地综合整治。在省级“深入推进全域土地综合整治实施意见”的基础上，支持鼓励各地在更大区域、更大范围，探索开展整县域、跨乡镇、全乡镇的全域土地综合整治，树立系统思维，落实“总规”意图，加大潜力资源调查，倾听农民心声，力争开展一批全域土地综合整治项目。遵循“市级监管、区镇实施”原则，鼓励各地发挥“土地整治+”平台作用，抢抓政策落地见效，推动乡村产业强、农民富、环境美。

　　推进耕地保护和质量提升。把“国之大者”转化为“行之实者”，全面实施新时代耕地保护行动，高水平编制耕地保护和利用专项规划，出台耕地保护示范区实施意见、耕作层剥离再利用办法等配套文件。建立以耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制，不断优化永久基本农田布局，聚焦“小田变大田”，统筹耕地保护示范区建设、高标准农田建设、片区整治更新，高效推进补充耕地项目建设，让更多“粮田”变成“良田”。

健全相关保障机制

　　有序保障乡村发展空间规模。坚持增存并举、减量提质、优化布局的目标要求，精准把握乡村发展趋势和建设用地需求，合理安排新增建设用地指标，优先满足农房自主更新、乡村基础设施建设、公共服务设施建设以及乡村特色产业发展的用地需求，全力推进农村闲置土地和低效用地的盘活利用，拓展乡村发展空间。各地乡村新增建设用地规模上限为各地村庄用地规模净减量，即2020年度与最新年度国土变更调查中村庄用地(203)规模差值，鼓励乡镇结合国土变更调查、建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等工作，全面开展村庄建设用地减量工作，为未来乡村发展预留充足空间。乡村发展空间规模不足的，严格执行“先还后用”要求，切实提高乡村土地利用效率。

　　精心开展乡村地区规划实施体检评估。探索采用“市级明规则—区级做评估”工作模式，系统评估近年来金坛区乡村规划实施成效和面向未来乡村发展的适应性和符合性，着重识别规划执行中的薄弱环节与矛盾问题，形成问题清单、整改建议和优化方案，构建“评估—诊断—优化”闭环机制。通过科学分析和动态监测，提出规划调整与优化建议，为县域乡村新增建设用地规模的统筹安排、规划实施的政策制定提供重要依据。以年度为周期常态化开展乡村规划体检评估工作，强化结果运用，推动资源合理配置、项目高效实施，保障乡村稳健发展。

　　推进乡村规划师全覆盖。按照省级谋划、市级统筹、区级落实、镇级入驻的工作机制，加快健全“共绘苏乡”乡村规划师全覆盖制度，健全各类激励举措、完善考核监督机制。乡村规划师要深入了解村庄实际，为村庄发展定位、布局、空间利用提供专业意见;协助镇村编制规划，参与把关规划设计;跟踪规划建设项目实施，监督建设过程;宣传自然资源管理政策，解读规划成果，引导公众参与。每个乡镇至少配置一个规划服务团队，并确保每个行政村配备一名乡村规划师。

　　健全乡村规划成果汇交管理机制。优化村庄规划新编、修编、动态优化及乡村地区“通则式”管控图则等成果汇交流程，由区自然资源和规划局对村庄规划汇交成果质检，并在电子政务综合系统的村庄规划流程流转审查，符合要求的数据成果纳入省、市“一张图”系统。市局以样本抽查形式，监管乡村规划数据成果，确保各地乡村规划管理工作不断完善、成熟。结合汇交工作，做好乡村建设用地台账管理，统筹保障乡村发展空间。

　　本文基于金坛区乡村振兴与规划实践，探讨了面向乡村振兴的国土空间规划工作优化路径。针对金坛区乡村规划体系存在的多规协同不足、要素保障短缺、公众参与不足及设施服务不均等典型矛盾，构建了系统性的优化框架。在战略层面，强化全域规划引领，优化城乡发展格局;在实施层面，着力提升村庄规划的实用性与弹性，科学划定边界并推动动态管理;在特色层面，注重乡愁风貌塑造与耕地资源保护;在保障层面，通过健全空间供给、实施评估与人才覆盖机制，确保规划落地。坚持从“多规冲突”走向“协同管控”、从“蓝图规划”转向“实施导向”的乡村空间规划治理路径，为乡村全面振兴构建兼具科学性、包容性与可操作性的国土空间规划体系支撑。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：栗佳妮