城乡融合发展是实现中国式现代化的必然要求，县乡国土空间规划事关城乡空间格局优化和资源要素投放。本文重点分析研判县乡国土空间规划与城乡融合发展的本质联系，发掘国土空间规划推进城乡融合发展的作用机制，以经济社会高质量发展、生态文明建设和城乡空间功能格局优化为着力点，优化县乡国土空间规划工作方案，以提高县乡国土空间规划对城乡融合发展的支撑作用。

国土空间规划与城乡融合发展的逻辑关系

国土空间规划与城乡融合发展的现实瓶颈

　　优势生产要素持续向城市群、都市圈等城镇化空间集聚，乡村地区资源要素短缺加剧，导致城乡要素流通不畅、配置低效。统一的国土空间用途管制制度存在待优化空间，乡村用地管控弹性和功能复合性不足。资产管理机制和产权体系无法有效促进城乡自然资源资产化和资本化，城乡国土空间价值转化实现机制不通畅，成为制约城乡融合发展的关键掣肘。

　　县乡国土空间是城乡融合发展的主要载体，县域国土空间规划已对农业空间布局、乡村产业发展、镇村分类发展作出谋划，但难以直接指导乡镇和跨区域城乡融合发展;乡镇国土空间规划尚处于探索阶段，各地编制模式存在明显差异。总体而言，当前县乡国土空间规划缺少对城乡远景蓝图的深入研判，空间布局弹性欠佳，难以应对未来复杂的发展需求。

国土空间规划与城乡融合发展的衔接联动

　　县乡国土空间规划是国家“五级三类”空间规划体系在县乡层面的具体落实，其管控传导体系事关城乡空间发展权益合理配置和要素自由流动，其实施效果会显著影响城乡融合发展目标的完成情况。县乡国土空间规划与城乡融合发展不仅在发展目标任务等方面具有高度一致性，在实施绩效方面也具有鲜明联动性，两方面因素共同决定了国土空间规划与城乡融合发展存在紧密的衔接关系。

　　城乡高质量发展作为国土空间规划与城乡融合发展的共同目标，在协同推进过程中面临着诸多困境，特别是规划管控传导体系与要素配置机制的不协调不衔接。因此，亟须健全面向城乡融合发展的国土空间规划目标体系和实施保障，以县乡全域国土空间规划为基础，引导部门规划协同发力，构建层级清晰、管控有力的空间治理体系，提升国土空间规划对城乡融合发展的响应性和支撑性。

国土空间规划支撑城乡融合发展的作用机制

促进经济社会高质量发展

　　我国“三农”工作已取得显著进展，但对标农业农村现代化和乡村全面振兴的发展目标仍存在差距。乡村内生动能偏弱、基本公共服务不完善、人才与科技支撑不足等问题依然客观存在。城乡空间发展权益配置不均衡，不仅会导致城乡居民个人发展差异化，更可能引发城乡发展差距固化加深，不利于社会稳定。

　　经济社会高质量发展应当公平惠及全体城乡居民，应当以改善城乡关系和促进融合发展为着力点。因此，县乡全域国土空间规划应当确立“促发展”的总体导向和“现代化”的核心目标，通过规范城乡统一的用途管制制度、促进城乡国土空间权利公平，改善乡村公共服务供给、营造美好城乡社区生活圈，为重塑新型城乡关系和重构融合发展空间提供保障。

持续提升生态文明建设水平

　　坚持生态文明和绿色发展，构建人与自然和谐共生的新型城乡关系，是国土空间规划的重要任务，也是保障城乡空间发展权益公平的基础。国土空间规划以“三区三线”为底层架构，优化构建城乡空间格局。乡村地区凭借丰富的生态、农业等自然资源，成为维系区域生态功能和构筑生态安全格局的核心载体。坚持生态优先的城乡融合发展路径，有利于乡村生态价值转化实现，重塑城乡发展要素价值体系。

　　国土空间规划能够科学指导各项开发保护活动，协调好城乡建设发展与空间权益公平的关系。健全城乡生态产品价值实现机制，加快探索生态资源转化路径，科学开展生态产品基础调查、自然资源资产清查和城乡空间生态价值核算，健全生态空间使用补偿机制，完善自然资源资产增值与收益分配，有利于发挥乡村空间价值、保障空间发展权益。

有效改善城乡要素功能格局

　　要素失衡、结构不清和布局紊乱是制约城乡空间格局优化的阻力，也是限制城乡融合发展的突出矛盾。围绕要素自由流动、空间结构优化和功能布局改善三大任务，以国土空间规划为系统治理工具，加快破解国土空间开发利用中的结构性问题，促进城乡要素高效流动，保障空间发展权益公平合理配置。

　　健全城乡融合发展空间顶层设计，综合运用多样化和多层次空间管制工具，有序实施国土空间规划分阶段目标任务。加强规模调控、政策激励等领域机制创新，健全城乡建设用地权益配置体系。研判城乡功能演化方向和国土空间开发趋势，围绕区域协同关系、城乡生活圈构建等领域，逐步明确城乡重要片区和节点功能定位，构建一体网络化城乡空间体系，推动城乡融合和经济社会发展。

面向城乡融合发展的县乡国土空间规划工作方法

健全全域规划编制体系，更好发挥规划引领作用

　　以县域为切入点，统筹谋划城乡融合发展大格局，更好发挥市县国土空间总体规划的引领作用。加强“三区三线”、重大设施、安全防护等底线管控，构建高效集约、功能协调的城镇村体系。高质量编制县域、镇域以及特定区域等国土空间规划，把乡镇镇区作为就地城镇化的主要承载地，把发展村庄作为乡村人口集聚的重要载体。优化县域“三生空间”布局，引导城镇建设项目向城镇开发边界内集中，加强生态保护修复和品质提升，保护耕地、林地、湿地、水体等自然资源，实现城乡功能融合互补和资源要素优化配置。

　　开展乡镇国土空间规划和单元详细规划编制。统筹考虑镇域发展和规划传导，按需编制乡镇国土空间规划;既可单独编制，也可以与单元详细规划合并编制;上位国土空间规划、现行详细规划满足要求的，可不编制。乡镇国土空间规划应当深化落实上位规划确定的约束性指标和刚性管控要求，优化国土空间布局，明确镇域、镇区和被撤并集镇功能定位，完善村庄分类和布局，构建城乡社区生活圈，提升集镇区宜居宜业水平和辐射带动能力。加强地域特色风貌塑造，推进全域土地综合整治，指导建设项目实施。

　　提升村庄规划编制水平。深入开展镇村基层调研，归集分析国土变更调查、产权管理、低效用地等基础数据，理清乡村发展资源禀赋与问题短板。依据县乡国土空间总规划和相关专项规划，结合乡村发展需求和资源承载能力，以总体规划确定的村庄建设区为基础，科学统筹划定村庄近远期集中建设边界，优化村域空间格局和要素配置，保障农民住房改善、公共服务设施建设和乡村产业发展空间。制定完善的“通则式”村庄规划管理规定，明确建设用地管控要求，健全村庄规划动态优化机制，提升村庄规划编审质效。

健全城乡空间网络体系，加强国土空间规划能力

　　生态安全与经济社会发展的关系在不同地区、不同城镇化阶段具有差异化的矛盾与特征，更需要在城乡融合发展中践行生态文明理念。构建“发展、公平、社会、生态”四位一体的城乡国土空间规划体系，共同推进城乡融合发展与县乡国土空间规划的协同治理。重点打破区域和城乡分割，以县乡国土空间规划为指引，深入实施全域生态保护修复工作，以高水平保护支撑城乡高质量融合发展。

　　城乡资源要素的自由双向流动离不开良好的城乡地域空间结构与功能体系。在高水平城镇化阶段，重构城乡空间网络体系，有利于破除城乡要素流动的物理障碍和隐形阻碍，构建协同良好的新型城乡空间关系，以网络化空间格局打造城乡融合发展蓝图。“三区三线”“规划分区”“镇村体系”等各类治理工具能否良好适应城乡融合发展的客观规律，以及不适应时如何开展评估调整优化，均可能限制影响城乡价值合理分配与权益公平配置。

　　在前沿信息技术、物联网、人工智能等加持下，跨区域、跨尺度的城乡空间相互作用全面突破了过去的城乡空间距离和信息传输限制，信息、金融、贸易、人员等联系更加密切，给城乡空间网络体系构建完善带来了机遇，也给县乡国土空间规划实施打下良好基础。因此，亟须基于城乡空间网络化发展态势，强化城乡空间相互作用，优化城乡空间功能结构体系，打破制约协同发力与融合发展的空间发展路径。在此基础上，进一步构建城乡空间价值实现与发展权益公平配置机制，拓展城乡资源要素自由流通渠道。促进城乡基本公共服务优质均衡，推动城乡基础设施一体化规划、建设和管护。对接国土空间规划“一张图”系统，运用大模型等技术手段，研发城乡空间治理信息平台，优化公共服务资源投放时序和空间布局，引导城乡资源要素高效配置。

健全空间用途管制规则，促进发展要素公平配置

　　针对过去国土空间用途管制制度部分缺陷导致的城乡空间价值和初次分配失衡，亟须构建适应城乡公平发展的自然资源资产配置体系。以县乡国土空间规划为平台，健全空间治理体系，能够较好平衡区域和城乡发展差异。作为底层工具刚性约束类管控，也应当具备一定的弹性从而有利于国土空间规划实施。因此，需要探索跨区域、跨尺度城乡空间管控路径，打破制约城乡公平发展的用途管制等制度性障碍。融入城市更新、乡村振兴、低效用地再开发等新要求，打破单纯用地指标异地交易的传统路径，创新城乡统一的国土空间用途管制制度，配套城乡统一的自然资源资产价格形成机制，更好促进乡村地区空间价值实现，以解决城乡空间发展不均衡不公平问题。

　　具体来说，突出城乡空间价值公平的整体导向，健全覆盖城乡全域和“三生空间”的国土空间用途管制制度，打通县乡全域国土空间规划实施路径。城镇空间严格落实集中建设规模控制和规划分区管控，重点提升城镇节点功能和辐射带动作用。乡村空间要通过高质量编制实用性村庄规划，科学布局新增建设用地指标，保障乡村产业发展、公共服务完善、农民住房改善等建设需求，赋予镇村基层和农民更多发展权益，加强乡村文化传承和特色风貌塑造。根据所在区域和城乡格局，注重乡村新产业、新业态发展，统筹国家公园、自然保护区等生态保护区的优先保护和有限利用，引导生态控制区适度利用，促进城乡生态空间价值公平实现。

　　加强多元主体参与，构建城乡统一的自然资源资产交易市场，形成城乡公平的国土空间用途管制制度和国土空间规划实施机制。从农民群众的根本利益出发，鼓励农民和市场主体积极参与，加强农村“三资三化”管理，探索乡村自然资源资产市场化改革，促进乡村空间价值转化和实现，创新城乡国土空间用途管制的共同议事和实施监督制度，确保城乡用途管制制度实施成效。

未来展望

　　以县乡作为推进城乡融合发展的基本单元，分析国土空间规划与城乡融合发展衔接的内在逻辑和现实路径，研判国土空间规划治理引领城乡融合发展的核心机制，构建了面向城乡融合发展的县乡全域国土空间规划工作方法，有利于更好发挥空间规划的支撑性作用。

　　一是县乡国土空间规划与城乡融合发展的现实瓶颈在于三个方面：空间规划指引与管控不够精细;城乡统一的用途管制制度和自然资源资产管理体系尚不健全;城乡空间价值公平转化实现机制不够通畅。

　　二是县乡国土空间规划应当以促进经济社会高质量发展为首要目标，协同推进生态文明建设与城乡要素功能格局优化，并兼顾城乡空间发展权益公平，最终实现“发展、公平、社会、生态”的有机统一。

　　三是健全县乡全域国土空间编制、审批与管理体系，更好地发挥空间规划的引领作用与治理能力，构建交互密切的网络化城乡空间格局，完善城乡统一的用途管制制度，促进城乡要素自由高效流动，确保城乡空间价值公平转化实现。

　　目前，县乡国土空间规划仍处于探索阶段，各类规划的实施绩效评估体系亟待健全，国土空间规划支撑城乡融合发展的配套政策体系、技术创新应用等领域也有待进一步研究探索。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：侯欣怡