在我国社会老龄化背景下，本文对养老服务设施用地规划问题展开研究，指出当前存在用地供给不足、获取成本高及存量资源利用不充分等问题。通过分析国内外创新案例，有针对性地提出优化空间规划(如社区嵌入式设施)、创新供给机制(如弹性年期出让)、挖掘存量资源(如闲置校舍改造)等解决方案，并建议从规划前瞻布局、降低社会资本准入门槛、推动存量土地活化三方面完善政策，以应对老龄化带来的用地需求挑战，进而提升养老服务供给质量与可持续性。

背景

社会老龄化的用地需求

　　按照国际通用的相关定义，我国自21世纪伊始便已步入老龄化社会。总体而言，我国社会老龄化具有老年人口数量多、老龄化率高以及老龄化增长率高三大特征，这一观点已得到学界的广泛认可。截至2024年年底，我国60岁及以上老年人口数量达到3.1亿，占总人口的比例为22.0%，较2023年增长0.9个百分点;65岁及以上人口数量达2.2亿，占总人口的比例为15.6%，较2023年增长0.2个百分点。全国65周岁及以上老年人口抚养比为22.8%，较2023年增长0.3个百分点。全国人均预期寿命达79.0岁。随着老龄人口数量的持续增加以及老龄化率的不断攀升，养老设施的需求量也在日益扩大，这对我国养老设施的建设提出了更高要求。

　　随着我国人口老龄化进程不断加速，养老服务需求呈现爆发式增长态势。持续增长的多样化养老服务需求与有限的土地资源之间的矛盾更加突出，这就要求在养老服务设施建设中，既要优先保障新增基本养老服务设施的发展空间，又要积极探索盘活部分存量空间作为养老设施发展空间。因此，深入剖析养老服务设施有效供给的问题及其成因，对于优化养老服务设施用地规划具有重要的理论与现实意义。

养老服务设施用地规划原则

　　养老服务设施用地是指专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管照护、医疗卫生等服务的房屋及场地设施所使用的土地，包括敬老院、老年养护院、养老院等机构养老服务设施的用地，养老服务中心、日间照料中心等社区养老服务设施的用地等。2024年12月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善价格治理机制的意见》中，第三项第七款指出，要创新服务重点领域发展和安全的价格引导机制。公办养老、托育、医疗机构的基本服务收费，实行政府指导价管理;民办普惠性养老、托育机构的基本服务收费，通过实行政府指导价管理或设置参考区间等方式加强引导。

　　综上所述，养老服务设施用地的规划应着重打造适老化、智能化、跨功能复合型的社会福利用地。结合区域消费水平，适度引入社会资本，以减轻财政压力，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑，促进医养康养相结合，满足老年人多样化、多层次养老服务需求，解决供需不匹配的矛盾，提升养老服务设施用地的经济效益。

当前养老服务设施用地规划存在的问题

养老服务设施用地供给不足

　　近年来，随着我国人口老龄化程度不断加深，养老服务需求呈现爆发式增长态势，与之相应的养老服务设施用地需求也大幅攀升。根据《老年周报》发布的《连云港市养老机构发展困境与对策研究》，截至2023年年底，连云港市60岁及以上户籍老年人口占比已达21.02%，进入中度老龄化社会，但养老机构平均入住率仅为37.6%。机构类型以特困供养机构和民办机构为主，大多数中小型机构设施老旧，获评三级及以上的机构仅有20家。这种“未备先老”的状况在全国许多城市普遍存在。

　　然而，土地供给存在滞后性，这使得养老服务设施的建设难以契合当前需求，土地资源本身具有稀缺性，特别是在城市核心区域，这进一步加剧了供需矛盾。大城市老年人口呈现“老城区集聚、远郊区分散”格局，如据广州市民政局、广州市老龄工作委员会办公室发布的2024年广州市老年人口和老龄事业统计数据(2025年5月)，广州市越秀、荔湾、海珠等老城区已步入深度老龄化阶段，集聚了约44%的老年人口，但养老设施配置未能相应跟进。

机构养老设施用地获取成本高

　　养老服务设施的建设需要大量资金投入，而用地获取成本高是制约养老服务机构设施建设的关键因素之一。在部分大城市的主城区，土地资源极为稀缺，且价格昂贵，这使得养老服务机构难以承受高昂的地价。自然资源部2019年11月印发《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》，明确合理确定养老服务设施用地供应价格：以出让方式供应的社会福利用地，出让底价可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定。但在调研期间发现，当前养老服务设施用地受让成本压力仍然较大。此外，土地资源稀缺导致竞争加剧，在城市核心区域或人口密集的地方，土地资源供不应求，多个养老服务机构常出现对同一宗养老用地的竞争性需求，这就需要通过招标、拍卖、挂牌等方式获取土地使用权，进而推高了土地出让价格。较高的土地获取成本不仅限制了养老服务设施的区域布局，对设施的服务潜力也带来一定的负面影响。

存量资源潜力仍需进一步挖掘

　　在当下社会，优化养老用地利用方面其实还存在着较为可观的空间，尤其是对于存量资源的潜力挖掘，目前仍有很大的提升余地。随着人口老龄化程度的不断加深，城区对于养老用地的需求日益迫切。与此同时，在一些地方，部分幼儿园、小学因生源减少等原因出现了闲置情况，然而这些闲置的校舍资源却尚未得到充分利用，如果能够将这些闲置资源进行合理改造和转型，用于养老服务设施建设，不仅可以有效盘活存量土地，还能在一定程度上缓解城区养老用地紧张的状况，为老年人提供更为便捷、优质的养老服务，这对于构建多层次、多样化的养老服务体系具有重要的现实意义。

国内外经验总结

　　养老服务设施用地问题制约着银发经济发展，而探索创新型用地规划模式是破解这一难题的重要途径。本文深入研究国内外创新案例，汲取成功经验，旨在为我国养老用地规划提供有益借鉴，助力解决养老服务设施用地问题。

用地空间规划优化

　　纵观国内外发展经验，发展社区嵌入式养老服务设施是当前的主流趋势。通过前置嵌入和混合兼容的方式，将养老服务设施用地规划与社区规划整合，为养老服务设施的建设提供了新的思路。例如，济南市创新实施了“五同步”机制，将养老服务设施配建列入土地招拍挂条件，要求与开发项目同步设计、同步报批、同步建设、同步核实、同步验收。

　　在进入深度老龄化社会的日本，新兴养老设施理念强调让老人拥抱城市生活，过上有尊严的舒适生活。例如，位于东京市中心的“日班馆Nibankan”养老机构与当地社区融合，根据与社区距离的连续性对空间进行战略性定位，使住户能够控制自己与社区的接触程度。

　　上述案例的实践经验表明，通过社区嵌入的理念优化空间规划，是缓解养老服务设施用地紧张，提升土地资源利用效率的可行路径。此外，《深圳经济特区养老服务条例》第二章第十条提出，需要结合经济社会发展水平和老年人口结构、分布、公共服务资源、养老服务需求等因素，制定养老服务设施布局专项规划，经市人民政府批准后，纳入控制性详细规划，指导养老服务设施规划建设。养老服务设施布局专项规划应当明确市、区、街道、社区各级养老服务设施规划标准，并纳入深圳市城市规划标准与准则。养老服务设施布局专项规划每五年评估一次，并根据评估结果进行适当调整。

用地供给机制创新

　　土地供给机制创新在国内很多城市已经取得一定的探索成果，部分措施同样适用于保障养老用地的供给。为推动土地节约集约高效利用，有效降低企业用地成本，提高土地市场周转效率，进而精准满足产业发展差别化用地需求。我国目前已有部分地区，如湖南省、海南省、广州市、郑州市、常州市武进区，正在或计划实施工业用地弹性年期出让制度。该制度很大程度上降低了企业用地成本，提高了土地市场周转效率，并满足了产业发展差别化用地需求。弹性年期出让政策也可考虑扩展至养老服务设施用地，通过灵活设定土地使用年限，政府可以根据市场需求与产业发展状况适时调整土地使用条件。

　　这种措施可以显著降低社会资本进入养老服务领域的门槛，促进养老服务设施的建设与发展。此外，深圳市通过颁布《深圳经济特区养老服务条例》指明了行政审批的倾向，该条例的第二章第十一条鼓励利用商业、办公、工业、仓储存量房屋以及社区用房等举办养老服务机构，且可根据新用地主体是否为营利性，对改变用地主体提供用地手续办理路径。

提升存量资源利用

　　存量更新创新通过闲置空间的再利用，为养老服务设施的建设提供了低成本空间。例如，江苏省启东市创新性地将闲置村办小学改造为养老机构。该市寅阳镇临海桥村幸福岛托老院，由原志荣小学校舍改建，在保留原有建筑格局的同时满足了养老功能需求，校舍平房布局活动空间大适合转型养老，且不涉及土地性质变更。同类案例还可以参考法国的经验。法国布雷斯特为了应对人口老龄化，促进社会联系、帮助减少孤立，并在辖区创造价值。法国邮政集团于2018年启动了一个改造项目，即将市中心一栋邮政建筑的部分空间改造为老年服务公寓，这座服务型公寓将为生活能够自理的老年人准备80—90间住房。此次改造工程可实现法国邮政的双重目标，一是提高其房地产资产的价值，二是发展银发经济。公寓建成后便捷了居民的生活，并在区域中心重建了核心地位。上述案例表明，挖掘和利用存量资源是缓解养老用地需求压力的一条切实可行的路径。

政策完善的方向

养老服务设施用地规划的前瞻布局

　　当前，养老服务设施用地规划的滞后性问题日益凸显，这不仅影响了老年人生活质量的提升，也制约了养老产业的健康有序发展。为了有效破解这一难题，各地政府在编制养老服务设施用地规划时，应充分考虑经济社会发展水平、老年人口分布、服务需求、服务半径、已有的养老服务设施等因素，结合居民实际需求及公共设施建设运营机制，按市级、区级和社区级三级配置，采取集中与分散相结合的布置方式，并适时进行动态修订。

　　在城市更新项目中应足额配套建设养老服务设施，有条件的区域应适当提高养老服务设施标准，争取在人口老龄化高峰期来临之前，养老服务设施与新建住宅实现同步规划、同步建设，避免事后的被动补课，践行“需求未现、配套先行”的理念。此外，还可以通过在商业用地中兼容一定比例的养老公寓或其他养老服务设施，提升土地的复合价值，满足老年人日益多样化的养老需求。

创新土地供应模式降低用地成本

　　降低社会资本进入养老服务领域的门槛，是推动养老产业发展的重要动力。首先，推行土地弹性年期出让制度。根据养老项目的市场培育期及发展阶段，灵活设定土地使用权期限，能够有效降低开发主体的一次性投入成本，提高资本的周转效率。这种灵活的土地供应方式不仅能够吸引更多的社会资本进入养老服务领域，还能促进养老项目的可持续发展，为养老产业注入新的活力。与此同时，运用地方政府专项债券支持养老用地土地储备，并分期投放市场，能够保障养老服务设施的长期稳定供应，为养老服务设施用地规划提供有力支持。其次，鼓励利用商业、办公、工业、仓储等存量房屋以及社区用房等举办养老服务机构。根据新用地主体办理改变用地主体手续：新用地主体为非营利性的，原划拨土地可以继续以划拨方式使用;新用地主体为营利性的，则可以按照新主体、新权利类型、市场价格，以协议方式办理。

挖掘存量土地资源转换功能用途

　　充分利用现有土地资源，缓解养老服务设施用地紧张问题，已成为当前亟待完成的重要任务。将城市核心区的闲置教育用房等进行功能转换，通过微调用地性质和社区功能置换，将其改造为养老服务设施，是一种高效且低成本的解决方案。这种存量更新的方式不仅能够加快打造老年人的“15分钟生活圈”，还能提升城市核心区的土地利用效率，实现土地资源的优化配置，为老年人提供更加便捷、舒适的养老服务环境。此外，鼓励对旧厂房、仓库等工业用地进行改造，通过提高容积率等方式，促进存量设施资源的活化利用，增加养老服务设施的供给。在衔接用地性质变更的过程中，相关部门需要密切配合，确保流程合法合规、高效有序。

　　当前，我国养老服务设施用地规划面临诸多挑战，包括供给总量不足、获取成本高昂以及存量资源利用效率低下等问题。为有效摆脱这些困境，可从社区嵌入式规划、弹性供地机制创新以及闲置空间改造等多路径入手。

　　展望未来，应进一步强化需求前置布局，精准匹配老年人的养老需求与土地供应，提前规划、合理布局养老设施用地。同时，推动养老设施与城市更新深度融合，将养老设施的建设与城市老旧小区改造、商业区升级等项目相结合，实现资源共享、功能互补。此外，扩大弹性供地政策的适用范围，吸引更多社会资本参与养老服务设施建设，为养老用地供给注入新活力。深化存量空间活化利用，通过创意改造、功能置换等方式，将闲置的厂房、学校等空间转变为养老设施，增加用地供给。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：侯欣怡