林长制是摆脱传统林业管理碎片化困境、构建中国式现代化所需的生态文明治理体系的一项创新型制度。本文系统阐释林长制在生态文明建设与美丽中国建设背景下的发展脉络与运行逻辑，揭示其通过跨部门协同机制重塑林业治理体系的内在机制。实践表明，林长制推行以来成效显著，但仍面临多重挑战，包括治理主体缺位、基层执行基础薄弱、体制机制不完善及运行成本过高等问题。针对上述问题，未来应锚定林业治理体系和治理能力现代化目标，着力构建多元主体共治格局，夯实基层能力与资源根基，强化法治保障与政策激励协同，并完善权责清晰的责任体系，为全面推进人与自然和谐共生的中国式现代化提供坚实的制度保障与生态支撑。

　　林长制是以分级负责为组织原则、党政同责为核心机制、全域覆盖为实施特征的林业治理制度创新，通过构建省、市、县、乡、村五级林长责任体系，实现森林草原资源的系统化保护与协同化发展。全面推行林长制是践行习近平生态文明思想的重要举措，是加强生态文明建设的重大战略决策。这一制度的诞生，源于传统林业管理中保护与发展的深层结构性矛盾。一方面，林业部门长期面临“权责碎片化”困境，自然资源、生态环境、农业农村等多部门职能交叉导致“九龙治水”式监管失效与“小马拉大车”的问题(侯方淼等，2023)，另一方面，森林资源保护与地方经济发展博弈加剧，仅靠林草部门难以协调跨区域、跨系统的生态治理需求。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行林长制的意见》中指出，“明确地方党政领导干部保护发展森林草原资源目标责任。全面提升森林和草原等生态系统功能，进一步压实地方各级党委和政府保护发展森林草原资源的主体责任”(黄爱宝，2022)。2023年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化集体林权制度改革方案》进一步要求将集体林权制度改革成效纳入林长制督查考核范围。这一系列政策演进清晰表明，林长制已逐步发展成为我国生态文明治理体系中的关键制度抓手。然而，当林长制从“全面建立”向“全面见效”纵深推进时，其制度效能的充分释放仍受制于跨系统协同壁垒、多元主体参与动能不足等实践梗阻。因此，系统性梳理林长制政策过程、精准识别实践中的不足，成为优化其实施效能的必要前提。

　　当前，关于林长制的相关研究主要聚焦以下几个维度。一是改革的发展历程(秦国伟等，2020;林煜国，2023);二是理论阐释与运行机制探讨(曾凡银，2019;朱凤琴，2020);三是制度逻辑与治理逻辑分析(秦柳和姚文玲，2022;侯方淼等，2023);四是绩效评价体系构建与实践(吴宁宁，2024;徐畅等，2025);五是推行现状讨论及深化策略研究(陈雅如，2019;唐小平等，2021;刘珉和胡鞍钢，2023)。值得注意的是，近期研究开始关注林长制与生态产品价值实现的关联(李川辉等，2025)，拓展了研究前沿。既有研究为本文奠定了重要基础，然而，系统梳理林长制政策演进过程及推行成效的研究较为匮乏。因此，本文将沿“政策演进—实践梗阻—优化策略”的逻辑轴线展开，首先对林长制的政策演进脉络进行系统性梳理，在此基础上结合实地调研所获经验与现存问题，最终提出有针对性的优化策略，为推动林业实现高质量治理与高质量发展提供实践指引。

林长制的政策演进

地方自发探索阶段

　　为破解传统林业管理模式存在的多头管理、权责不清等结构性弊端，积极响应国家生态文明建设战略，安徽省于2017年在全国率先探索推行林长制。安徽省在建立河长制以保护“好水”的基础上，针对森林质量偏低、部门管理碎片化等问题，于2017年3月在合肥、安庆、宣城三市启动林长制试点。同年9月，省委、省政府正式印发《关于建立林长制的意见》，构建起覆盖省、市、县、乡、村的五级林长组织体系，由省委书记、省长担任省级总林长，并明确2018年在全省全面推行。这一阶段主要是通过地方自主性制度创新，为全国性林长制构建奠定实践基石与范式参照。

制度完善与省级推广阶段

　　2018至2020年，林长制改革进入省级推广阶段，呈现“省级全面推行”向“国家战略升级”的清晰路径。其间，安徽省以创建全国林长制改革示范区为核心抓手，着力制度创新与产业升级。2018年，安徽省出台了《关于推深做实林长制改革优化林业发展环境的意见》;2019年，发布了《安徽省创建全国林长制改革示范区实施方案》，部署生态补偿创新、林业碳汇试点等17项任务;2020年，进一步推出《关于深化林业科技创新支撑全国林长制改革示范区建设的实施意见》，推动产学研融合与林业产业园区建设。安徽模式通过顶层设计的系统化和产业科技的深度融入，为全国提供了可复制的制度样本。随后，安徽省的成功经验梯次推广至山东省、海南省、重庆市等地，林长制创新由局部试点迈向全国推广。这一阶段主要是采取省级制度系统化与治理能力精细化的双重推进路径，旨在构建上下联动、区域协同的林草治理长效机制，为林长制从制度确立迈向效能提升提供结构性支撑。

全国推行与创新深化阶段

　　2021年以后，林长制改革进入全国推行与创新深化阶段。2021年3月，国家林业和草原局印发《贯彻落实〈关于全面推行林长制的意见〉实施方案》，明确争取到2021年底全面建立省、市、县、乡、村等各级林长体系，构建起党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的保护发展林草资源长效机制。同年，国家林草局和国家发展和改革委员会联合印发了《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》，明确提出将考核指标纳入林长制体系、建立制度保障机制、制定专项监督考核办法等举措，将林长制定位为保障规划目标落地的核心制度机制。至2021年底，全国31省份均已出台关于林长制的实施方案，这标志着林长制已实现全国省级全覆盖。随后，在国家政策驱动下，各地依托资源禀赋推进林长制，协同治理山水林田湖草，创新机制并提升治理现代化，各地开启自主创新深化阶段。这一阶段主要是通过“制度—市场—技术”三维协同，构建“资源保护—资产盘活—资本转化”的生态产品价值实现路径，为“绿水青山”转化为“金山银山”提供系统化解决方案。

林长制实施面临的实践梗阻

责权利模糊化，林长制的悬浮特征明显

　　当前，林长制的推行过程中存在多方主体权责利界定不清、部分主体参与积极性不高的问题。由于林业生产周期长、投入产出不对称的自然属性，天然削弱了公众及资本参与的积极性;加之，林业保险评估缺位、林权交易体系不健全等市场化服务支撑薄弱的问题，企业投入林业建设的积极性也不高。在此背景下，企业、林农、合作社等关键市场主体的“责、权、利”缺乏清晰界定与有效保障，当这一三角关系难以匹配时，理性经济人的选择必然是观望。因为参与意味着要独自面对林业经营的高投入成本、自然灾害等不可控风险，且收益回报具有较强的不确定性。这直接导致林长制在实践中出现“政府热、市场冷”“上层热、基层冷”的尴尬局面，而一个本应汇聚各方力量的多元共治格局，正因缺乏市场与社会两大支柱，难以真正形成并持续运转。

基层执行力量与保障资源的双重不足

　　林长制的有效落实高度依赖坚实的基层执行体系与充分的资源要素保障，但现实困境集中表现为人力资本薄弱与基础设施薄弱的双重制约。一方面，基层执行主体面临结构性缺失。在实际调研中发现，当基层林业站被撤销后，基层执行力量不足，特别是作为制度运行主体的乡村两级，普遍存在林长办专职人员编制紧张、流动性大、专业素养不足等短板，造成了“权责在基层、能力在中空”的结构性矛盾。另一方面，关键性资源保障存在历史欠账与持续短缺。大量林区尤其是偏远地区，道路普遍等级偏低、路况较差且缺乏常态化养护，水电通信等基础设施建设滞后，不仅严重制约日常巡护监管、防火防虫害的时效性与覆盖范围，更直接阻碍了林产品流通与林业产业发展;加之，林业现有的基础设施存在维护更新及长效运营资金严重不足的问题，这不仅削弱了基础设施的服务效能，更直接掣肘了林长制制度效能向基层“最后一公里”的有效传导，导致政策红利难以落地生根。

治理体系的结构性矛盾与市场功能弱化

　　当前，林长制在运行中面临结构性矛盾，主要体现在对行政手段的过度依赖、法治保障的不足，以及与市场激励的脱节。这三重矛盾共同制约了其持续性和治理效果。首先，治理方式呈现“权治化”倾向，法治基础尚未夯实。林长制的推进高度依赖各级林长的行政权威与个人推动，具有一定程度的“人治”色彩，容易因地方工作重点变化而呈现阶段性、突击性特征。此外，林长的具体职责范围、考核标准和问责机制缺乏明确的法律界定，导致制度运行难以实现常态化与规范化的治理目标。其次，市场机制融入不足，生态价值实现路径梗阻。林长制尚未有效构建与市场机制的协同衔接框架，尤其是在林长核心职责之一的生态林、公益林管护领域，其补偿标准长期由行政主导制定，显著低于其实际生态价值与管护成本，严重偏离市场价值逻辑，这极大挫伤了林农参与生态公益林保护与可持续经营的主动性和积极性，甚至诱发人为破坏行为。

林长制推行的优化策略

重视“长治”主体多元性：引入多元主体协同治理

　　首先，提升林业治理能力、推进治理现代化的关键在于引入多元主体协同治理，为此，要推动企业、社会组织和公众等多元主体深度参与林业事务。同时，鉴于林业生态建设与公众福祉息息相关，必须大力培育多元主体的环境义务观，并切实拓宽其参与渠道;同时，明确界定林长制中各利益相关者的责任，充分关注其利益诉求，构建分工协作、各尽其责、共同参与的建设格局。其次，应积极探索多元化生态价值实现路径，如发展森林碳汇交易、推动生态产品价值核算、发展森林康养与打造品牌林产品等，确保生态保护者能够切实享受生态红利，最终实现“绿水青山”向“金山银山”的有效转化。

夯实发展根基：强化基础设施与建强基层队伍

　　为有效支撑林业高质量发展，需重点补齐基础设施短板并着力提升基层人员能力。一方面，大力完善林区基础设施网络。加大财政投入力度，优先解决道路、水电、防火等关键设施不足问题，切实提高林区路网密度与道路等级，并强化道路的常态化养护管理，确保通行安全与效率;同时，积极引入卫星定位、无人机、红外监测等现代技术装备，提升防火预警、资源监测等基础设施的智能化水平。另一方面，全面建强基层林业人才队伍，激发持续发展动能。健全覆盖县、乡、村三级的基层林业技术推广与服务体系，通过设立专项引才计划、提供安家补贴与职业发展通道等方式，加大林业工程、智慧林业、生态规划等专业人才的引进力度。在“引进来”的同时，更要注重对现有人员的“再培养”。应建立系统化、常态化的培训机制，围绕林业政策法规、现代栽培技术、智能装备操作、生态项目运营等核心内容，定期组织开展针对性培训与技能比武，并探索与科研院所、高校合作建立实训基地，全面提升基层人员的专业素养与实践能力。此外，应完善绩效考核与激励保障机制，确保基层人员“下得去、留得住、用得好”，真正打造一支懂技术、善管理、扎根山林的基层林业铁军。

强化法治保障与政策激励，构建长效发展机制

　　一是要推动林长制立法进程，明确规定林长组织体系架构、各级林长权责边界以及成员单位的协同责任分工，采取专项立法或在相关法律法规中设立专章予以规范。二是完善配套政策体系以释放发展活力，逐步提高公益林生态补偿标准，实施基于林分质量、生态功能的差异化补偿，实现公益林优质优价。三是积极探索林业碳汇、生态旅游、品牌林产品等生态产品价值实现路径，使林长制成为乡村振兴的有力抓手。四是鼓励发展“林下种养”“林中养殖”“林间旅游”等复合经营模式，切实让群众共享生态红利，从而长效激发其爱林护林的积极性，最终实现森林资源经济、社会与生态效益的有机统一。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：赵彩瑞