在乡村振兴背景下，村庄内非建设用地作为乡村生态保护、农业生产和可持续发展的重要空间载体，其科学保护与合理利用对实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴目标具有重要意义。然而，当前村庄内非建设用地保护与利用政策在实施过程中面临生态保护不足、用地结构失衡及公众参与缺失等问题，制约了非建设用地的有效利用。本文从公共管理视角出发，分析村庄内非建设用地政策的现状与困境，探讨优化路径。研究提出，应完善生态补偿机制，增强村民保护动力;探索非建设用地多功能利用，提升土地利用效率;加强政府规划管理，严格土地用途管制;健全公众参与机制，提高政策执行效果。通过多措并举，促进非建设用地的保护与利用平衡，为乡村振兴提供理论支撑和实践指导，推动城乡协调发展与乡村可持续发展。

研究背景

　　村庄内非建设用地是指在村庄规划范围内，除建设用地以外的各类土地类型，主要包括自然生态用地、农业用地、水域、林地、草地、未利用地等。这些土地在村庄的空间布局中具有重要的生态、经济和社会功能，不仅是农业生产的根基、生态环境保护的关键，还蕴藏着巨大的发展潜能，对乡村经济社会发展意义非凡，是村庄可持续发展的重要支撑。

　　全面推进乡村振兴，要优化镇村布局规划，统筹乡村基础设施和公共服务体系建设，深入实施农村人居环境整治提升行动，加快建设宜居宜业和美乡村。村庄内非建设用地作为乡村振兴战略实施的重要空间载体，其科学保护与合理利用直接关系到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总体目标的实现，具有重要的社会、经济和环境价值，对于实现城乡协调发展和乡村振兴具有重要意义。

　　然而，在现行政策实施过程中，村庄内非建设用地保护与利用政策面临诸多挑战，如土地用途管制执行不严、利益分配机制不完善、生态保护措施不足以及公众参与度较低等。如何正视当前乡村发展问题，实现村庄可持续发展，破解土地利用困境，已成为当务之急。本文从公共管理视角出发，探讨在乡村振兴背景下，村庄内非建设用地政策的优化路径，旨在为乡村振兴与可持续发展提供理论支撑和实践指导。

村庄内非建设用地政策的现状与问题

　　近年来，国家出台了一系列乡村振兴用地保障政策，为村庄非建设用地的合理利用提供了坚实的制度基础。例如，《乡村振兴用地政策指南(2023年)》明确提出，新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。同时，省级土地利用年度计划中需安排至少5%的新增建设用地指标用于乡村重点产业和项目。在法律法规层面，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》对非建设用地的管控、规划许可程序作出明确规定，强化了用途管制和审批要求。通过“三区三线”划定(永久基本农田、生态保护红线)，非建设用地被明确划分为耕地、林地、草地、水域等地类，严格限制用途转换。传统村落也实施分级管控，如核心保护区禁止新建扩建，保护优先原则逐步落实。尽管政策框架不断完善，但村庄内非建设用地政策在实践中仍面临“保护刚性”与“利用弹性”的深层次矛盾，呈现“农用地主导、生态弱化、低效闲置”的突出特征，在地方执行过程中存在诸多问题与挑战，整体仍有较大提升空间。

生态保护政策有所不足，保护与利用存在一定矛盾

　　村庄内非建设用地中的生态用地(如林地、湿地)对区域生态平衡至关重要，然而，尽管生态红线、永久基本农田等刚性约束强化，但配套补偿机制缺失，村民保护动力不足。例如，浙江省杭州市余杭区某村庄的湿地保护项目，由于缺乏相应的补偿机制，村民在保护湿地过程中面临经济压力，导致部分湿地被违规占用或破坏。同时，部分传统村落面临保护与发展的双重压力，根据传统村落的管控要求“核心保护区，严格控制新建、改建活动，原则上禁止新建、扩建活动。”以福建省南靖县的云水谣古镇为例，该古镇拥有丰富的历史文化遗产和独特的自然景观，吸引了大量游客。然而，在旅游开发过程中，如何平衡生态保护与经济发展需求成了一个难题。即使有村庄内非建设用地的土地要素支持、在规划时也面临着政策管控无法突破的困境。

用地结构不够均衡，土地利用效率较为低下

　　在乡村振兴背景下，用地计划方面要求每年安排不少于5%的新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地，单列农村村民住宅建设用地计划等，有效保障了乡村发展的用地需求，为乡村振兴提供了有力的土地要素支持。在依据规划严格控制总量和空间布局的前提下，用地计划继续坚持土地要素跟着项目走，但“城市偏向”和“集镇偏向”依旧是当前建设用地指标分配的基本格局。这种偏向导致有限的建设用地计划指标被优先分配到城镇和集镇，用于支持城市和集镇的基础设施建设、工业发展以及房地产开发等项目。相比之下，许多村庄规划确定的建设用地需求往往难以得到满足，村庄内非建设用地即使有土地要素的支持，也面临着没有建设用地指标的风险，使得村庄规划无法顺利实施，村庄发展需求难以得到充分满足。此外，还有部分村庄各类非建设用地分布零散不集中、涉及地类复杂、地块破碎，在村庄规划时往往难以对这些零散用地加以整体布局，导致土地利用率不够高。

村民参与机制不够健全，政策落实效果欠佳

　　村民作为村庄土地的直接使用者，村民的参与对于政策的顺利实施至关重要，缺乏村民的支持和参与，政策的执行将面临更大的阻力。目前，在我国农村非建设用地利用过程中村民参与度较低。农民普遍缺乏对非建设用地科学利用的认识和能力，难以有效参与土地开发利用项目。由于相关政策宣传不够到位，村民对土地利用政策了解不足，不清楚自身权益和参与途径。由于相关法律政策普及率不高、村民传统生产生活习惯和固有观念影响、申请用地的审批流程耗时长效率低、村集体或者村庄规划提供的用地无法契合实际需求等因素，村民在自发改善生活生产条件时，在利用村庄内非建设用地时往往背离规划设计，自发进行用地调节和建设，在非建设用地上随意搭建房屋、建设养殖场等违规建设现象时有发生，这为有效利用村内各类非建设用地带来现实障碍。

村庄内非建设用地保护与利用政策优化的路径

完善生态补偿机制，增强村民内生动力

　　为激发村民主动参与生态保护工作的积极性，需统筹建立并完善生态用地与耕地一体化的生态补偿机制，通过多元化激励措施实现生态效益与经济效益的双赢。

　　一是建立分级分类补偿体系。设立“生态-耕地”综合保护基金，整合财政资金、社会捐赠等资源，按照保护面积、生态质量(植被覆盖率、生物多样性等)实施差异化补偿。推行“基础补偿+绩效奖励”模式，对实施秸秆还田、轮作休耕等生态农业的农户给予额外补贴。

　　二是创新激励政策机制。实施绿色税收优惠，对实施绿色种植、减少化肥农药使用的农户，实行农业税梯度减免;对开发生态农产品、生态旅游等绿色产业的经营主体，给予增值税、所得税等优惠，形成“保护越好、优惠越多”的政策导向。将耕地补偿标准与土壤有机质含量、生态种植模式等质量指标挂钩，设立耕地生态修复专项，重点支持生态农田建设、污染耕地治理等项目。

　　三是拓展市场化补偿渠道。探索“横向补偿”机制，建立跨区域横向补偿机制，引导生态受益地区通过资金补偿、产业合作等方式反哺保护地区。开发碳汇交易、水权交易等市场化途径，实现生态价值转化。在保护优先前提下，适度发展文化旅游产业，活化利用传统建筑和民俗文化。建立利益共享机制，将部分开发收益纳入村民分红资金池，按生态贡献度分配。

　　通过构建“经济补偿+政策激励+市场运作”的多维体系，让村民在生态保护中获得实实在在的收益，形成“保护者受益”的长效机制，实现生态保护与民生改善的良性互动，全面提升村民守护绿水青山的内生动力。

探索非建设用地多功能利用，提升土地利用效率

　　一是精准盘活非建设用地资源。根据村庄的资源特色和市场需求，明确适合本村发展的产业方向，如特色农业、乡村旅游、农产品加工、农村电商等。在产业发展规划中，要充分考虑非建设用地的利用，将产业发展与土地利用有机结合起来，探索发展休闲农业、观光农业等新型农业业态。例如，利用非建设用地建设农业观光园、采摘园，发展休闲农业;整合闲置农房及周边土地打造民宿、农家乐，推动乡村旅游升级。通过产业与土地深度结合，提升非建设用地经济价值，促进村庄产业多元化发展。

　　二是出台相应的产业融合政策。政府需出台土地流转、审批简化、基础设施配套等政策，为非建设用地开发提供制度保障。同时，要注重对非建设用地多功能利用项目的规划引导，避免过度开发对生态环境造成破坏。例如，对于生态旅游项目，要严格控制游客容量，合理规划旅游设施的布局，确保旅游开发活动与生态保护相协调。此外，加强本土人才培训，提升农民在新型业态中的从业能力;吸引返乡创业人员、专业技术人才参与项目开发，注入创新活力，推动村庄经济的多元化发展，实现村庄内非建设用地的经济、社会和生态效益的有机统一。

　　三是优化建设用地指标分配机制。增加对乡村发展的用地指标支持，建立乡村用地需求评估体系，确保用地指标分配公平合理。推动村庄内非建设用地的整合与集约利用，通过土地整治、地块归并等方式，解决地块破碎化问题。对于历史遗留的土地类矛盾，政府应设立专项基金，简化解决程序，降低解决成本，推动土地利用效率提升。

加强政府规划管理，严格土地用途管制

　　首先，要科学编制村庄规划。在规划编制过程中，必须深入调研村庄资源禀赋和发展需求，合理划定生产、生活、生态空间边界。特别要预留一定比例的非建设用地作为弹性发展空间，满足未来乡村振兴项目的用地需求。例如，对于具有旅游发展潜力的村庄，应预留一定面积的非建设用地用于旅游设施建设、休闲广场等。同时，建立“负面清单”管理制度，明确禁止开发的生态敏感区和基本农田保护区，对各类用地的开发强度实行差异化管控。规划尤其要注重与周边村庄和城镇的协调衔接，形成区域协同发展的格局。

　　其次，要建立动态调整机制。村庄的发展是一个动态过程，因此规划也需要具备一定的灵活性和适应性。每两年开展一次规划实施评估，运用资源环境承载力和国土空间开发适宜性“双评价”技术，划定生态敏感区管控边界，及时发现问题并进行调整，确保规划的有效性和可操作性。在确保不突破“三区三线”管控要求的前提下，允许通过法定程序对不超过5%的非建设用地用途进行优化调整，增强规划实施的灵活性。例如，当村庄引入新的产业项目或出现新的发展机遇时，可通过法定程序对相关非建设用地的用途进行调整，以更好地满足发展需求。

　　最后，要完善分类管控体系。明确各类土地用途的具体定义、范围和特征，确保分类标准的科学性、合理性和可操作性。例如，将农用地细分为耕地、园地、林地、草地等，并对每种类型的土地用途进行详细界定，避免因分类模糊导致的管理漏洞。同时，建立严格的用途转换审批机制，明确不同类型土地之间的转换条件和程序，设置规划符合性审查、生态影响评估、村民听证、多部门联审等四道管控关卡，确保用途转换科学合理。

健全公众参与机制，提升政策落实效果

　　在全面推进乡村振兴进程中，强化农民对土地管理政策的认知与支持，对合理利用土地资源、维护农村稳定至关重要。

　　一是完善参与决策机制。在政策制定过程中，除村民代表大会、听证会外，还可以开展“政策夜话”“田间议事”等活动，广泛征求村民意见，拓宽参与渠道;组建专家顾问团，为重大政策提供专业支持;开发小程序、App，实现政策公示、意见征集、在线投票等功能增强政策透明度和公信力，确保政策符合村民实际需求。

　　二是创新普法宣传方式。例如，开发“土地法规智慧学习平台”，设置VR(虚拟现实)实景案例教学和智能问答系统，通过沉浸式体验提升普法效果;实施“法律明白人”培养工程，每村培养3—5名政策宣讲骨干;开展“以案释法”巡回宣讲，用典型案例增强农民法律意识，提高村民对政策的理解和支持度。

　　三是优化审批服务。简化合法合规申请用地的程序，推行“一站式”服务，实施审批结果公开承诺制，接受村民监督，提高审批效率，确保村民能够便捷地获得用地支持。同时，鼓励村集体或村庄规划提供多样化的用地选择，满足村民不同的生产生活需求，减少自发违法用地现象。通过加强村民与政府的沟通协作，推动村庄内非建设用地的有效利用。

结论与建议

　　村庄内非建设用地保护与利用政策的优化是实现城乡融合发展的重要途径。该过程并非一蹴而就，而是一个长期且复杂的系统性工程，需要政府、社会和农民等多方主体协同发力、共同推进。政府部门应充分发挥主导作用，强化政策制定的科学性和前瞻性，加大政策执行力度，协调各部门之间的工作，为政策的实施提供坚实的保障;应充分发挥市场机制的作用，调动社会各界的参与积极性，吸引社会资本投入，提供技术支持和专业服务;农民作为村庄土地的直接使用者，要增强自身的参与意识和责任意识，提高对政策的理解和支持程度，积极配合政策的实施。

　　通过分析村庄内非建设用地保护与利用现行政策存在的不足之处，本文提出了完善生态补偿机制、优化非建设用地利用、加强政府规划管理及推动村民参与决策过程的优化路径。未来研究可进一步探讨政策实施的具体操作方案，持续关注政策实施的效果，建立健全政策评估机制，及时发现并解决政策实施过程中出现的新问题、新挑战，不断对政策措施进行调整和完善，推动乡村全面振兴，缩小城乡差距，促进城乡融合发展，让乡村在新时代焕发出新的生机与活力。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：侯欣怡