在乡村振兴战略推进过程中，区域内协同治理是提升治理效能、实现“五个振兴”的关键。拉萨市作为西藏自治区(以下简称“西藏”)首府，其乡村兼具人口聚集、生态脆弱等特性，公共治理(政府主导)与社会治理(多元参与)的协同度，直接关乎乡村振兴目标的落地。本文以拉萨市乡村为研究对象，通过文献研究与实地调研梳理治理现状，剖析主体权责模糊、机制不健全、文化生态适配不足等问题，结合协同治理与地区治理理论，从权责边界、运行机制、文化生态适配、保障措施四个维度提出协同路径，为拉萨市乡村振兴提供实践参考，为地区治理协同研究补充案例。

　　社会治理是我国基层治理的主要组成部分，只有社会治理不断发展，才能维持社会的稳定和进步。部分地区的社会治理过于依赖外部治理力量，却忽略了内部治理力量。因此，本文主要研究拉萨市公共治理与社会治理现状，对拉萨市社会治理存在的相关问题进行详细分析，从而提出针对性的建议，为拉萨市社会治理的现代化发展提供帮助，也对社会治理模式的探索进行总结。

乡村振兴背景下拉萨市公共治理与社会治理的现状分析

拉萨市乡村振兴的基本概况

　　拉萨市下辖7个区县，含100余个乡镇、800余个行政村，乡村人口约30万，占全市总人口40%。在地理生态上，乡村多分布于海拔3600—4500米区域，雅鲁藏布江谷地为青稞、小麦种植区，当雄县等北部为牦牛、绵羊养殖区，属青藏高原生态安全屏障核心区，生态脆弱。

　　近年来，拉萨市以乡村振兴战略为指引，巩固拓展脱贫攻坚成果推进发展：产业上形成“农牧业+旅游业”双主导，如曲水县才纳乡发展高原农业观光、当雄县发展草原生态旅游;基建上实现所有行政村通硬化路、动力电、4G网络，90%以上乡村有卫生室与文化活动中心;文化上修复藏式民居、保护藏绣与唐卡等非遗，普及“藏汉双语”教育;生态上实施禁牧休牧、草原奖补、垃圾分类，生态质量持续提升。

　　然而，拉萨市乡村振兴仍面临挑战：一是经济基础弱，产业同质化严重，部分乡村依赖传统农牧业或低端旅游业，抗风险能力差;二是地区文化与现代治理适配度不足，部分传统习俗与生态保护、人口发展等政策之间还存在一定的协调空间;三是人才短缺，青壮年多外出务工，乡村治理缺乏专业人才，这些问题需要通过治理协同应对[1]。

拉萨市公共治理的实践现状

　　拉萨市公共治理以政府为核心，构建“市—县—乡—村”四级体系，聚焦政策制定、资源配置与公共服务供给。在政策层面，结合国家战略出台《拉萨市“十四五”推进农业农村现代化规划(2021—2025年)》文件，明确“到2025年，农业农村现代化取得实质性进展，形成城乡融合发展新格局”目标。

　　具体实践集中于三个方面：一是基础设施建设，市、县统筹资金，乡镇落实道路硬化、水利修缮等项目，2023年投入12亿元覆盖50余个行政村;二是公共服务供给，通过“双语教师特岗计划”“医疗组团援藏”提升乡村教育医疗水平，扩大社保覆盖面，2023年乡村居民医保参保率超98%;三是产业扶持，提供补贴、贷款贴息与技术培训，如青稞种植每亩(1亩≈666.67平方米)补贴200元，乡村旅游合作社给予5万—10万元启动资金。

　　虽然拉萨市在治理过程中尝试协同治理，如乡村旅游中政府规划道路、定标准，村委会组织合作社经营民宿;生态保护中政府出台草原奖补政策，寺庙管委会引导宗教人士宣传教义，村民参与禁牧，但此类协同多为“一事一议”的零散尝试，未形成系统常态机制。

拉萨市社会治理的实践现状

　　拉萨乡村社会治理以“多元主体参与”为特征，村委会、社会组织、宗教团体为核心力量。

　　村委会是村民自治核心，多数乡村通过“村民代表会议”“一事一议”管理事务，如制定村规民约禁止乱砍滥伐、调解纠纷，组织村民维护道路与水渠;部分乡村设立“村民监督委员会”，监督村委会工作与资金使用。

　　社会组织是重要补充，以农牧民专业合作社、地区文化保护协会为主。例如，曲水县青稞合作社统一采购种子与销售，降低种植风险;尼木县藏香协会教授村民制香技艺，推动藏香产业与文旅结合。截至2023年底，拉萨市乡村有合作社800余家，覆盖60%以上行政村。

乡村振兴背景下拉萨市公共治理与社会治理协同路径构建

明确协同主体权责边界，构建“政府主导—社会参与—多元协同”格局

　　1.界定政府的“主导者”权责

　　政府需聚焦“顶层设计、资源统筹、监督保障”核心职能，避免过度干预基层自治空间。由拉萨市人民政府牵头，联合市民政局、市乡村振兴局等部门出台《拉萨市公共治理与社会治理协同办法》，在文件中细化市、县、乡三级政府的协同权责：市级政府负责制定全市乡村振兴协同治理总体规划，明确年度协同目标与重点任务，如每年确定10个乡村作为协同治理试点;县级政府承担政策落地协调职责，结合县域实际(如当雄县以草原生态为主、曲水县以河谷农业为主)调整协同细则，解决跨乡镇协同难题;乡镇政府则侧重具体服务供给，不再直接干预合作社经营或村委会事务决策。

　　在产业发展领域，乡镇政府需建立“需求响应—服务匹配”机制，通过前期调研掌握合作社技术、市场需求后，对接农业技术推广中心、文旅企业等资源，提供针对性支持，如为青稞合作社联系自治区农科院专家开展种植技术培训，协助旅游合作社对接线上预订平台，但种植品种选择、民宿定价等经营事项完全由合作社自主决定。在公共服务领域，政府负责学校、卫生院等基础设施的建设与标准化配置，建成后交由村委会协助日常管理，村委会组织村民参与校园周边环境维护;同时，引入社会组织补充服务缺口，如委托本地养老服务机构为乡村独居老人提供每周2次的上门照料服务，政府仅负责服务质量监督与资金结算。

　　2.强化社会主体的“参与者”权责

　　针对不同社会主体的功能定位，分层明确权责并搭建能力提升平台。对村委会，通过村民代表大会修订《村规民约》，将协同职责细化为“事务管理、需求收集、矛盾调解”三大类。在事务管理中，负责组织村民参与草原巡查、乡村道路维护等公共事务，每月至少开展1次集体劳动;在需求收集中，设立“村民意见箱”并每周开箱整理，每季度向乡镇政府提交1份需求报告，重点反馈生态补偿、技能培训等诉求;在矛盾调解中，组建由村干部、老党员组成的调解小组，优先运用藏族传统习俗化解邻里纠纷，难以解决的复杂纠纷再对接乡镇司法所。同时，由村民代表会议每月对村委会协同工作进行评议，评议结果与村干部绩效考核挂钩，防范权力滥用。

　　对社会组织，政府除设立“拉萨市社会治理协同基金”外，还需完善资金使用与激励机制。基金分为“启动补贴”与“绩效奖励”两类，农牧民专业合作社成立初期可申请3万—5万元启动补贴，用于种子采购、设备添置;年终根据协同成效(如带动村民增收比例、参与生态保护次数)发放绩效奖励，最高可达10万元。针对文化类内容社会组织(如藏绣协会、唐卡传承中心)，政府搭建“文化+产业”对接平台，协助其与旅游景区、文创企业合作，如推动尼木县藏香协会与布达拉宫文创店签订供货协议，拓展销售渠道。同步建立社会组织协同评级制度，从“群众满意度、协同项目完成率、文化生态贡献度”三个维度进行年度评级，A级社会组织可优先获得政府购买服务资格与政策倾斜，如优先承接乡村文化活动策划项目。

健全协同运行机制，实现沟通、资源、利益的有效协同

　　1.构建双向互动的沟通机制

　　打破传统单向指令式沟通模式，建立“多层级、常态化、广覆盖”的沟通体系。在会议沟通层面，推行“协同联席会议”制度，明确会议层级与流程：市级会议每季度召开1次，由市政府分管领导主持，参会人员包括各县政府负责人、市级社会组织代表、乡村治理专家;县级会议每月召开1次，重点协调跨乡镇协同事项;乡镇会议每两周召开1次，邀请村委会成员、村民代表、本地合作社负责人参会。会议前3个工作日，由各级政府办公室将议题与相关政策草案送达参会人员，预留意见准备时间;会议中设置“诉求表达环节”，确保社会主体发言时间不低于总时长的40%;会后10个工作日内，政府需通过书面、线上平台两种方式反馈意见采纳情况与政策修改结果，未采纳的需说明理由。

　　在数字化沟通层面，搭建“拉萨市治理协同信息平台”，除政策库、需求库、反馈栏外，增设“协同事项进度查询”模块，实时显示生态补偿发放、基建项目建设等事项进展。针对墨竹工卡县、达孜区等部分偏远乡村网络覆盖率低的问题，在每个村委会设立1名“信息联络员”，由村委会成员或大学生村官担任，负责每周2次收集村民需求、协助老年人查询平台信息，并每月参加1次县级政府组织的信息录入与沟通技巧培训，确保偏远乡村沟通不脱节。

　　2.建立高效的资源整合机制

　　以“资源共享、需求匹配、多方共赢”为目标，推动政府与社会资源深度融合。在资源信息整合上，在协同信息平台的“资源共享数据库”中细化资源分类：政府资源分为财政资金(如生态补偿、产业补贴)、技术资源(如农业专家、医疗团队)、基础设施(如文化活动中心、冷链物流站)三类，明确每项资源的使用条件与申请流程;村委会资源分为闲置土地(如标注面积、位置、适宜用途)、劳动力(如统计技能类型、可务工时间)、传统文化资源(如古民居、非遗技艺)三类;社会组织资源分为服务能力(如培训、调解)、专业人才(如非遗传承人、电商顾问)、合作渠道(如销售平台、文旅企业)三类。数据库每月更新1次，由各级政府、村委会、社会组织分别负责自身资源信息维护，平台根据需求自动匹配资源，如当青稞合作社提交“产品销售”需求时，平台自动推荐政府对接的商超采购渠道与社会组织中的电商服务团队。

　　在政企社合作层面，打造“政府搭台、企业投资、社会组织运营”的合作模式。以当雄县草原生态旅游为例，政府负责规划旅游线路、制定服务标准(如民宿卫生要求、向导服务规范)，协调草原管理部门划定旅游活动范围，避免破坏生态;旅游企业投资建设观景台、旅游厕所等基础设施，与村委会签订20年合作协议，按每年营业额的5%向村集体支付资源使用费;当地牧民合作社组织村民经营民宿、提供骑马体验服务;社会组织(如当雄县旅游协会)负责培训民宿服务人员、设计文化体验项目(如草原锅庄舞教学)。政府通过税收减免(如企业投资超500万元的，前3年免征企业所得税)、补贴(如为民宿统一配置藏式家具，补贴50%费用)保障各方利益，形成“企业盈利、村民增收、生态保护”的共赢格局。

增强协同的文化与生态适配性，打造“本土化”协同模式

　　以“文化认同促协同、传统智慧助治理”为思路，让藏族传统文化成为协同治理的纽带。在政策制定与实施中，充分尊重藏族习俗：在乡村建设规划中，出台《拉萨市乡村藏式民居保护与修缮导则》，明确藏式民居的屋顶造型、色彩搭配等传统元素不得随意更改，政府对按导则修缮的村民给予每户5000—10000元补贴，既保护文化特色，又提升民居安全性。在公共服务中，全面推行藏汉双语服务：乡村学校开设“藏族传统文化课”，由非遗传承人教授藏绣、藏纸制作技艺;乡镇卫生院配备至少2名懂藏语的医护人员，制作双语健康宣传手册，内容融入藏族饮食养生知识(如酥油茶与高原适应的关联);政务服务窗口设置双语引导员，协助村民办理社保、补贴申请等业务。

　　在村规民约修订中，将藏族传统价值观与现代治理要求结合，如融入“敬畏自然”“邻里互助”理念，规定“禁止在神山圣湖周边丢弃垃圾，违者需参与3天草原清理劳动”“村民家中有婚丧嫁娶事宜，村委会组织邻里帮忙，避免铺张浪费”。同时，每季度在乡村文化活动中心举办“文化协同日”活动，通过藏戏表演、谚语宣讲等形式，解读协同治理政策与村规民约，让村民在文化氛围中理解并接受协同要求。

强化协同保障措施，夯实协同实践的支撑基础

　　构建“引进+培育+留存”的人才保障体系，解决乡村治理人才短缺问题。在人才引进上，实施“拉萨市乡村协同治理人才专项计划”，面向全国引进地区治理、生态保护、文旅规划等专业人才，给予硕士学历人才每月2 000元住房补贴、博士学历人才每月3 000元补贴，连续补贴3年;引进人才需在乡村驻点工作，每年至少完成2个协同治理项目(如生态产业规划、文化传承项目)。

　　在本土人才培育上，实施“拉萨市乡村治理人才培育计划”：选拔乡村青壮年、大学生村官组成“后备人才库”，开设“政策解读、藏语沟通、合作社管理、生态旅游规划”等课程，每期培训15天，理论学习与实践操作各占50%，实践环节安排到曲水县、当雄县等协同治理先进乡村实习;针对社会组织负责人，每年组织2次赴内地考察学习，借鉴浙江省、四川省等地乡村协同治理经验;联合西藏佛学院对宗教人士开展培训，内容包括《西藏自治区环境保护条例》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等政策法规，以及矛盾调解技巧、生态协同理念，提升宗教人士参与协同治理的能力。

　　在人才留存上，建立“激励+服务”机制：对在乡村工作满3年的人才，优先推荐参加公务员、事业单位招录考试;为返乡创业人才解决子女入学问题，其子女可就近就读拉萨市优质中小学;定期开展“优秀乡村治理人才”评选，对获奖人才给予5 000元奖励，并在市级媒体宣传事迹，增强人才的归属感与荣誉感。

　　本文聚焦乡村振兴背景下拉萨市公共治理与社会治理协同问题，结合其人口聚居、生态脆弱、宗教影响深远的特性，剖析主体权责模糊、机制不健全等问题，提出权责界定、机制完善、文化生态适配及保障措施等路径。该路径贴合拉萨实际，能为其乡村振兴提供实践支撑。因调研范围有限，未来可针对不同类型乡村深化研究，进一步优化协同策略。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：侯欣怡