随着我国人口老龄化程度不断加深，建立健全养老服务体系刻不容缓。而基于不同地区资源禀赋的异质性以及待养老人自身经济承担能力的差异性，养老服务体系也要因地制宜，根据各地实际情况做出调整。本文从协同治理视角出发，以四川省乐山市诸葛村级社区为例，通过田野调查法、访谈法，运用定量与定性分析，探索多元治理主体如何更好地发挥作用，如何利用“嵌入式”社区养老模式以高效、低成本的方式打通养老的“最后一公里”。

　　自1982年来，我国老龄化程度逐步加深，老年人口抚养比呈上升趋势;至2023年，我国老年人口的抚养比已经达到22.5%。2025年，我国60岁及以上人口31 031万人，占全国人口的22.0%，其中65岁及以上人口22 023万人，占全国人口的15.6%。我国是世界上人口老龄化程度较高的国家之一，老年人口数量多，老龄化速度快，应对人口老龄化任务重。规模庞大的老龄人口对养老服务提出了严峻的挑战。然而，在养老服务供给过程中，常出现执行机制碎片化、执行手段单一化、行政干预普遍化、多元主体间缺乏协同联动、服务项目长效性不足等问题，如何在协同治理视角下提高协同治理水平亟待探索。

政策背景

　　2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，“减少行政干预，加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力”。2017年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步形成”。2021年，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》确定了“多方参与，共建共享”的基本原则，“坚持政府、社会、家庭、个人共同参与、各尽其责，弘扬中华民族孝亲敬老传统美德，巩固家庭养老的基础地位，打造老年友好型社会”“扩大普惠型养老服务覆盖面”“培育一批以照护为主业、辐射社区周边、兼顾上门服务的社区养老服务机构，推动集中管理运营和标准化、品牌化发展”。2024年12月，《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》(下文称“意见”)提出，“强化社会互助共济功能，构建基层党组织领导，基层群众性自治组织统筹协调，社会组织、社会工作者、志愿者等力量参与的社会支持养老服务格局”“加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络”“贯通协调居家社区机构三类养老服务形态”。2025年2月，《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》提出，“推动服务供给提质扩面”“培育发展服务机构”“统筹利用存量资产”“健全服务机构价格形成机制”“优化综合监管与服务”“营造良好发展环境”六大措施。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，“推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。

相关概念

　　嵌入理论由卡尔·波兰尼提出，他认为经济不仅仅是由市场调节，更多是“嵌入”特定社会关系和社会网络之中，嵌入式治理并非物质性的嵌入，更多的是多方力量的协同嵌入。1985年，格兰诺维特提出“关系性嵌入”与“结构性嵌入”框架，关系性嵌入指的是各参与主体间的关系，结构性嵌入强调主体行为受社会网络制约，两个框架为嵌入式养老提供了微观分析工具。嵌入式养老是一种以社区为依托，通过整合居家、社区和机构养老资源，为老年人提供就近化、灵活化服务的创新模式。该模式具有就近性、资源联动性、灵活性的特点。

文献研究现状

　　关于嵌入式养老，中国学界目前的研究主要围绕治理主体间关系、治理主体和待养老人间的关系展开研究。李立清、彭德顺从社区资源禀赋的差异出发，探索在不同的资源条件下实现嵌入养老高效运转的多方力量互动体系，即“单位宿舍制社区—社群互助模式”“传统街坊社区—医养结合模式”“城市边缘社区—政府托管模式”“现代商品房社区—机构养老模式”。任敏、胡鹏辉根据多方治理主体的协作模式，提出了“五社治理”的模型，即“社会、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源”五方联动。

我国多元主体参与下的嵌入式养老的层级组织基本结构

　　目前，我国嵌入式养老模式在朝着多方协同治理的方向发展，形成了“三三制”(三类服务网络、三类服务形态、三方协同机制)。在纵向上，市一级以上的地方政府将治理权限委托县、乡镇(街道)、社区等基层治理单位，市级及以上政府发挥指导作用(见表1)。在横向上，根据地区资源禀赋和待养老人经济承担能力的不同，划分三类养老服务形态，即“居家养老、社区养老、机构养老”(见表2);在纵向与横向的结合上，主要划分为“政府主导、市场配置、社会参与”三方协同机制(见表3)。

表1 三级服务网络

表2 三级服务形态

表3 三方协同机制

多元主体协同的“角色—资源—权力”三维框架

　　在嵌入式养老模式中，政府、市场、社会力量、待养老人等多元利益相关方共同参与，在纵向上形成了树状差序格局;在横向上形成网状交错格局，纵向格局与横向格局的交错形成了“角色—资源—权力”三维框架(见图1)。

　　在嵌入式养老的协同治理中，各参与主体的角色定位构成了治理结构的纵横网络，而各个角色的互动共同构成了立体性，流动性的立体矩阵。不同的主体类型有着不同的利益核心诉求，这些多元主体的相互嵌入、资源的相互交换、权力的相互宽容，最终达成一个协同治理体系格局。以乐山市诸葛社区养老服务中心的实践为例，L市政府作为规则制定者，通过出台《乐山市社区养老设施建设标准(试行)》，明确了基础服务规范，释放了政策空间;市场则依托其专业优势，负责智慧养老平台的日常运营，实现运营的可持续化;社区居民、社会工作者、志愿者作为社会力量的代表，共同参与社区基金的运营，填补政府与企业无法填补的“最后一公里”，实现互利共赢的局面;养老人的参与则体现在公共服务选择的自由权上，通过市场机制，表达待养老人的喜好，倒逼企业提高服务质量，为政府基层治理提供素材(见表4)。

图1 “角色—资源—权力”三维框架图

(图片来源：作者自制)

表4 多元主体角色界定与责任范畴

　　资源交换是维系嵌入式养老模式的重要物质基础，在乐山市诸葛社区的案例调研中发现，单一利益主体所拥有的资源往往无法满足本区域内待养老人的养老需求，而多方主体的资源互换有助于赋能治理资源实现“1+1+1>3”的质变。政府通过财政补贴换取市场组织的服务数据反馈，从而了解基层诉求，制定更适宜、更精准的政策，释放政策的精准导向性能;社区将政策转换为具体实际，并通过市场机制，检验政策的实效性;待养老人及其家属通过这些市场机制，反馈社区“两委”的治理体系，社会组织在资源网络中扮演着特殊的“转换器”角色，这种资源的嵌入式流动构建了可持续的合作基础。诸葛社区基金会由政府、企业等共同出资构建，这使得该基金会具有强大的适应性，通过整合企业捐赠的适老化设备(市场资源)与政府购买的社工服务(行政资源)，转化为老年人可直接享受的日间照料服务，实现了资源价值“1+1+1>3”的倍增效应。

　　政府充分发挥引导权，社会组织充分发挥参与权，企业组织积极行使经营权，社区居民行使监督权，多种不同性质的权力相互包容，相互让渡，共享权力，实现了养老体制的高效运行。

　　随着中国老龄化逐渐加剧，原先的农村家庭互助式的养老体系已经难以满足当下日渐增长的养老服务需求。而协同治理模式下的农村嵌入式养老模式因其所具有的高适应性、高流动性，可以作为打通养老“最后一公里”的有效手段。通过对于嵌入式养老多元利益主体的“资源—权力—角色”三维分析，可以更好的理解各相关方的利益诉求，从而动态解决农村地区养老难的问题，减轻政府负担，提高养老质量。

　　终审：魏文源

　　监审：王文娟

　　编校：罗学茹

　　网络：吴飞飞