国土空间规划体系下的村庄规划

　　国土空间规划体系下的村庄规划是立足“多规合一”，以提升治理能力为核心的规划模式，是多部门以及多利益相关合作的空间规划模式。党的二十大明确把“全面推进乡村振兴”作为新时代新征程“三农”工作的主题，提出要“统筹农村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”，在国土空间规划体系构建和乡村振兴目标要求下，实用性村庄规划与传统村庄规划的差异显著，编制重点转变，如图1所示。

图1 国土空间规划体系下的村庄规划

(图片来源：作者自制)

传统村庄规划

　　传统村庄规划的编制工作通常由城乡规划建设部门、乡镇人民政府、村“两委”及广大村民等多元主体共同参与，形成合力。在规划焦点上，它尤为注重村庄建设的整体布局与空间安排。然而，从编制模式上来看，传统做法存在部门间协调不足的问题，各部门倾向于在其专属领域内独立制定规划及相关法规，如国土部门专注于土地利用规划的编制、住建部门注重美丽乡村建设规划编制等，各个规划缺乏统一的上位指导要求和标准规范。

　　鉴于村庄用地状况的多样性和复杂性，加之征迁工作的艰巨性、农用地转为建设用地的烦琐性以及部门沟通协调的低效性，村庄规划往往难以有效落地，更多地停留于理论层面。作为指导村庄开发建设的法定规划，相较于城镇开发边界内的控规，村庄规划的实施管控力度不足。同时，村庄规划多以一个行政村作为规划单元，缺乏区域协同考虑，很多项目难以实现共建共享。

实用性村庄规划

　　在国土空间规划改革时期，实用性村庄规划需要整合村土地利用规划、村庄建设规划等，落实空间管制核心要求，兼顾土地管制与村庄发展，同时注重实施性，实现规划“能用好用”的目标。与传统村庄规划不同，实用性村庄规划强调村庄分类，严控底线红线，注重土地管制要求，规定菜单化管控内容。

　　1.落实村庄分类，强化差异化管控

　　按照资源禀赋等要素将村庄划分为集聚提升型、城郊融合型、特色保护型以及其他四种类型，有针对性地明确不同类型村庄的编制重点和编制要求，实现差异化要素管控。在村庄内划定生态空间、农业空间、建设空间，加强对非建设空间的有效管控，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作，实现从乡村建设空间管控向统筹全域空间管控的转变。

　　2.统筹村庄资源，兼顾土地管制与村庄发展

　　传统村庄规划类型较多，主导部门和政策法规不同，“多规合一”的核心是规划融合，兼具土地综合管控和村庄发展建设的功能，统一工作底图，统筹乡村资源，搭建数据平台，最终实现乡村地区“一张图”管理。

　　3.定制菜单化管控内容，编制能用好用的村庄规划

　　针对不同类型的村庄，明确不同的编制内容，刚性内容包括目标定位、用地布局、国土空间用途管制、耕地保护、公共服务设施和近期建设规划等。同时，结合村庄实际，可补充编制国土空间综合整治、生态修复、人居环境整治等方面的内容。

城市新区村庄特征及规划编制要点

城市新区村庄特征

　　城市新区是在城市外围规划并建设的新兴区域，主要用来缓解城市中心区域快速发展在社会、经济、人口增长、产业升级及生态环境保护等方面带来的问题。其具备独立性和系统性，是城市郊区化发展的产物，是承接中心城区产业、人口迁移的重要载体。因此，城市新区的村庄形态与城区差异显著，城区所辖乡村多散布于城区外围，城市集建区外，城乡空间相对分离，相对处于交融状态。

规划编制要点

　　基于城市新区村庄发展特点，立足新时期国土空间规划对村庄规划注重实用性及空间治理性的要求，村庄规划编制应严控村庄规划底线红线，关注村庄发展诉求，合理安排“三生空间”，完善提升配套设施。

西咸新区实用性村庄规划实践

规划编制背景

　　西咸新区作为获得批复的第7个国家级新区，主动承接国家战略部署及国家级新区发展责任，创新城市发展方式，承载着打造丝绸之路经济带重要支点、西部大开发新引擎、向西开放重要枢纽的国家使命。西咸新区作为全国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区和国家新型城镇化综合试点地区，将为全国城乡融合发展提供可复制、可推广的工作经验。当前处于新型城镇化、乡村振兴战略发展的关键时期，如何积极应对中省市对西咸新区的新定位及要求，立足国土空间规划体系构建编制村庄规划，促进西咸城乡快速发展，成为本次规划工作的重要课题。

　　西咸新区规划面积882平方千米，现直管区内有189个行政村，村庄人口约28万人，全域村庄人口密度分布大致以渭河为界，呈现出“北低南高”的人口密度特征。以渭河为界，全域村庄可以分为南北两大部分，南侧沣西新城、沣东新城由于靠近咸阳、西安市区，周边村庄耕地资源较少，人口流动性强，村庄整体经济发展水平较高，城镇化现象明显;渭河以北秦汉新城耕地资源丰富，以传统农业生产为主，但人口密度较低，经济发展水平相对较差;空港新城由于受西安咸阳国际机场辐射，村庄整体发展水平较好，同时北部具备一定的工业发展基础，泾河新城整体发展较为均衡。

合理组织，创新编制模式

　　西咸新区规划范围大，涉及村庄数量多，村庄类型多样、资源禀赋各异，直管区内行政区划复杂，规划编制工作开展存在一定的难度，且城乡呈现融合态势，城村交融、地势起伏。基于此工作背景，为深入透彻研判村庄发展现状，针对村民最根本的诉求和最切实的愿景，确保规划编制质量，保障规划高效率实施，西咸新区构建形成新区统筹，镇街具体负责，农业农村主管部门、城市管理相关部门横向协作的规划编制模式，同时由新区统筹保障规划编制经费，实现镇街主体对村庄规划核心内容的实际把控和西咸新区对村庄规划质量的统筹管理，兼顾规划的实施性和高质量，如图2所示。

图2 规划编制模式(图片来源：作者自制)

科学研判，明确编制侧重点

　　按照中省市关于村庄规划编制的具体要求，本次村庄规划主要突出四个方面的编制重点。

　　1.严守底线红线，做好精细管控

　　按照陕西省“三区三线”成果，对村庄编制计划内的村庄逐一明确并严格落实永久基本农田、生态保护红线、耕地保有量等底线管控要求，对“三区三线”确定的面积、位置和四至范围进行严格核实，细化耕地保有量和永久基本农田的位置和范围，为规划编制做好底线红线管控。

　　2.依托现状调研，摸清村庄发展需求

　　为切实掌握村庄现状，深入村庄内部摸清村庄建设和环境条件，多次调研走访与村民进行详细座谈，深入了解村民日常生活需求。村民的主要诉求包括村庄宅基地建设不能满足村民的居住需求;供排水、垃圾处理等基础设施老化现象普遍;部分村庄养老、幼托等公共服务配套方面有待提升。基于此类问题，规划聚焦农村居民点、村庄道路、公共服务设施、市政基础设施以及人居环境整治五个方面，制定了近期建设重点项目指引一览表，细化明确项目类型、规模、建设时序和开发模式，从规划引领角度为后续建设实施方案编制做好基础支撑，如图3所示。

图3 细化近期建设重点项目指引一览表

(图片来源：作者自制)

　　3.合理安排村庄生产、生活、生态空间布局

　　在摸清村庄内部工矿废弃地、闲置房舍及零散建设用地等资源规模的前提下，充分尊重村庄发展现状及村集体、村民发展意愿和诉求，统筹人口、产业、土地和资产关系，推进农村建设用地的高效集聚。在盘活现有建设用地的基础上，规划布设新增用地指标，重点解决四个方面的问题，包括补足村民宅基地短缺和新增的合理需求，集约布设村庄宅基地;在新区农文旅融合型、服务配套型、都市农业型三类村庄产业发展路径指引下，优先保障农村一二三产业融合发展的空间需求，发展农产品初加工、休闲观光旅游必需的配套设施建设，布设产业用地;补足村庄公共生活、市政配套等设施短缺，布设基础服务设施用地;在符合耕地保护等政策要求的基础上，结合村庄产业发展需求，统筹确定留白用地。

　　规划运用浙江省“千万工程”经验，解决发展弹性问题，推行规划留白机制，为现阶段未编制规划的村庄留足发展空间，结合村庄规划编制和村民实际发展需求，对指标进行精准落位;同时，为乡村振兴未来发展预留机动“留白”指标，保障确需在村庄建设边界外选址的文化旅游设施、农业设施、乡村产业设施、邻避设施等项目落地。乡村产业分类如图4所示，配套用地布局如图5所示。

图4 乡村产业分类(图片来源：作者自制)

图5 配套用地布局(图片来源：作者自制)

　　4.突出城乡一体化，共享城乡配套服务

　　立足新区生态、农业和城镇三类空间基本格局，合理布局和管控开发边界外空间，探索全域全要素推进国土空间单元详细规划编制，城乡一体统筹划定开发边界内城镇单元和开发边界外研究单元，多次衔接乡村振兴、耕地保护等专项规划，深化确定开发边界外村庄产业发展、生态修复、农田整治及乡村建设指引等方面的具体要求。

　　在城乡一体共享配套方面，统筹研究开发边界内外在交通连接、公共服务和基础设施配套等方面的现状及规划条件，详细研判梳理其与城市供水、排水和燃气管道等市政管网的连通条件以及整合公共服务配套需求，将部分村庄的排水和燃气并入城市管网，并将非机动车15分钟可达的综合服务设施纳入城市集中规划布局。

　　在城乡一体规划管理方面，将村庄规划的用地布局、设施配套、建设项目指引等数据一并纳入全域的国土空间规划“一张图”进行统筹管理，系统提升村庄规划实施与项目建设管理质量和效能。

面向治理，探索多元管控

　　城市新区的实用性村庄规划要实现城乡融合，而城乡社会的融合需考虑乡村振兴片区及不同类型村庄的治理应对。

　　构建多元主体共建的乡村振兴片区治理平台，以镇政府——稳定发展的“带领者”为中心，组建片区联盟——利益需求的“协助者”，通过村“两委”——村务工作的“主导者”，联合社会组织——乡建事务的“贡献者”，打造和谐有序的善治乡村，解决村级组织资源有限、力量薄弱、服务能力不足的问题，实现乡村振兴片区发展共谋、事务共商、资源共享、产业集成，以促进产业发展，形成可持续的乡村治理模式，推进乡村治理能力现代化。

　　分类开展社会治理，针对不同类型的村庄提出治理的目标，为村民提供更好的生活服务，培育文明乡风。积极推进美好环境和幸福生活共同缔造，努力提升人民群众的幸福指数，推动资源、服务、平台下沉乡村。

　　文章以西咸新区村庄规划编制为例，探索国土空间规划改革背景下实用性村庄规划编制的要点和核心内容。国土空间规划聚焦治理性和实施性是其规划编制的核心要点，特殊的空间环境和历史原因决定了城市新区的村庄数量庞大、分布分散，村庄发展基础相对较差，村庄类型多元。在此背景下，着力构建规划编制组织模式，科学研判规划编制重点，强化规划管控和规划实施，立足本地发展条件和村民的诉求愿景，致力于编制能用、好用、管用的村庄规划。在城市发展愈发迅速和城乡二元关系愈发复杂的今天，村庄规划如何进一步强化其法定地位，高效率、高质量指导村庄建设实施，还需要我们不断努力。

　　编校：乔星琦

　　网络：吴飞飞

　　监审：侯欣怡

　　终审：魏文源