农村互助养老作为一项应对养老困境的有益举措，整合了政府、社会组织和村民委员会等多元主体提供的养老资源，在全社会共同努力下取得了阶段性成效。在多方实践探索的过程中，受农村地区人口分布特点和经济基础差异的影响，部分服务载体在运行过程中存在需要持续优化的方面，如在管理效能方面需进一步完善长效机制建设，资源配置与实际需求的适配性有待提升，资金供给的稳定机制仍需完善等。为有效适应农村地区地域广泛、养老服务资源的差异和养老需求的动态演变，更好地满足农村老人多元化养老需求，本文通过分析多元主体协同参与农村互助养老服务供给机制，旨在充分发挥政府主要供给者的作用，激发不同供给主体的内在动力，最大限度地利用、整合并优化各类养老资源，提升农村互助养老服务供给的效率。

　　随着城镇化逐步推进，农村青壮年劳动力资源逐渐向城市流动，留守老年群体规模逐步扩大，传统家庭代际支持功能相应弱化，农村养老模式从家庭养老向社会化养老转型的需求日趋显著。由此可见，农村养老服务的社会化转型成为重要发展趋势，低成本、易获得、共建共享、文化适应性强的新型社会化养老形式——农村互助养老应运而生。在“自助—互助”理念下农村互助养老能够打破家庭与社会的界限，而农村互助养老作为其中一种模式，因其参与主体广泛性、运营成本可控性等特征，正逐步在全国范围内广泛试点。近年来，依托农村互助幸福院构建互助养老网络的工作已在多个省份形成试点经验。2022年，国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出“以村级邻里互助点、农村幸福院等为依托，构建农村互助式养老服务网络”。

　　作为基层养老服务创新的重要实践探索，农村互助幸福院在具体实施过程中呈现出若干值得关注的发展现象，部分项目的服务内容与老年人实际需求存在差距，其现实效能有待提升。从笔者调研的河北省邯郸市肥乡区的3家农村互助幸福院的实际运营情况看，政府引导、社会参与、村民自治相结合的运作体系中，各参与主体的角色定位仍需进一步厘清，部分实践环节与老年人多元需求之间的衔接机制仍需完善。因此，本文通过分析多元主体参与农村幸福院互助养老服务的供给状况以及内在运行机理，有助于拓宽资金来源渠道，构建与各参与主体相互协调、良性互动的机制，满足农村老年人多样化的养老需求，提升农村互助养老服务供给的效率。

案例地概况

　　“2008年辖区突发性老龄个案引发基层对养老服务的深度思考，为避免类似情况发生，村民委员会启动闲置公共设施盘活计划，对原有集体建筑实施保护性修缮与功能性置换，积极探索适老型公共服务空间建设路径。一方面，是为了给鳏寡独居且具有一定自理能力的老人提供一个相互扶持、照料、互助的基本场所;另一方面，村民委员会也想尽一份孝心和责任，为老人送温暖。”(访谈记录：20240704G，QT村村民委员会主任G)。

　　河北省邯郸市肥乡区农村幸福院于2008年由基层群众性自治组织自发探索形成，成为全国首家农村互助幸福院的试点。2013年该村在政府、村民委员会和社会组织等多元主体支持下投资120多万元，改建为农村互助幸福院。肥乡区农村互助幸福院，经过十几年的探索与创新发展，仍然存续，彰显出蓬勃的生命力。因效果显著，得到社会广泛关注和认可并在全国范围内推广。肥乡区农村互助幸福院遵循“政府支持、村级主办、互助服务、社会参与”的原则，构建政府、村民委员会和社会组织等多元主体协同参与机制，且通过村集体出资、爱心企业捐赠、社会组织支持、个人自愿捐助等方式众筹发展资金。

　　笔者于2024年7月在河北省邯郸市肥乡区进行持续一周的实地调研，对农村互助幸福院负责人、区民政局干部、村民委员会主任及成员、入住老人等不同群体进行深度访谈、问卷调查和走访观察，同时结合前屯村周边临近王庄村、后屯村农村互助幸福院养老服务试点进行比较。截至2024年7月调研数据统计，前屯村常住人口为1 265人，60岁以上老年人占比约为26.4%。其中，60岁—69岁：230人，70岁—79岁：70人，80岁以上：34人。前屯村互助幸福院现有床位32张，现居住老人23人，入住率为71.8%。

问题描述

管理效能有待提升与长效保障机制有待完善

　　为确保农村互助养老政策发挥实效，关键在于在夯实院舍建设基础上推进模式创新深化。政策执行应着力于构建可持续的服务模式，避免“项目制”驱动下可能产生的需求偏差，并切实扭转“重建设、轻管理”的倾向。当前部分地区互助幸福院更注重建院指标落实而非服务机制建设，这种实践偏差可归因为：一是基层在执行过程中对老年群体的多层次需求关注不足，影响项目的持续运营能力;二是部分区域的建院模式与本地资源条件匹配度有待提升，资金筹措渠道的多样性和持续性仍需强化，难以保障建设与运营的稳定衔接;三是现有政策更关注床位覆盖率等量化目标，运营经费保障、技术支撑体系等内涵建设仍有提升空间。

　　“早期此类互助幸福院在建设阶段采取了项目前期投资与后期补助相结合的推进模式。民政部门相关负责人曾保持定期走访督导的工作机制，近年来随着工作重点的阶段性调整，实地调研指导的密度有所变化。在设施运行初期，相关单位曾给予过家具设备等基础物资支持，但当前如何建立更长效化的社会支持机制仍需进一步探索。”(访谈记录：20240705W，WZ村村民委员会成员W)

资源配置供需适配性不足与服务效能有待提升

　　经调研发现部分农村互助幸福院的设施使用率存在优化空间。在实际运行中，其服务内容目前以基础生活照料为主，文体、医疗等设施的日常使用效能未能充分释放，存在功能闲置现象。具体表现为：一是在入住管理环节，年龄限制等刚性准入标准可能影响服务覆盖范围。经走访了解，存在部分符合基本照护条件的老年群体，因年龄门槛设置原因，未能获得入院资格。二是部分适老化设施的设计与实际使用需求存在错位，老年群体对智能设备的接受度和使用能力也需配套支持。这种供需匹配度不足的问题，在一定程度上制约了服务资源的集约化利用。

　　“原来入住老人32名。截至2024年统计时，在院老人数量降至26位，当前实际在住人数为23人。受此变化影响，院内有几间休息室出现空置现象，原有功能空间利用率呈现下降趋势。例如，棋牌室与综合活动室多被改作杂物堆放场所，娱乐室则长期闲置，鲜有老人使用电视设备。”(访谈记录：20240704L，QT村村民W)

资金保障长效性不足与监管机制需强化

　　资金支持的稳定性直接影响农村幸福院的可持续发展。笔者在肥乡区调研过程中发现，区位优势明显的村庄通过政策倾斜获得较强保障，而偏远村落则面临资金断续风险，这种区域差异折射出财政资源配置的梯度化特征。例如，王庄村受交通半径限制，该村的互助幸福院在政策资源的承接能力方面存在提升空间，其持续性保障机制尚未完全建立;相较而言，前屯村基于区位优势形成的政策传导效能和示范建设经验，在运营质效方面呈现出可参考的优质服务样本。这种情况折射出当前农村养老服务体系在非均衡发展格局下，如何通过动态调整资源配置机制促进服务均等化仍需持续探索。同时，当前农村互助幸福院的建设和运营资金主要来源于政府财政拨付、社会与企业捐赠、村集体经济扶持以及爱心人士捐助等渠道。现行资金体系存在三方面制约：一是财政拨款侧重初期建设投入，持续性运营经费支持相对有限;二是社会捐赠体量较小且波动性较大;三是村集体自筹能力受经济基础制约。

　　“项目初期，在区域协同发展框架下，王庄村及周边多个行政村同步推进福利设施建设，市、区两级民政部门曾建立专项资金保障机制。随着基层治理体系优化调整，现阶段资金支持力度与设施运维需求存在动态匹配空间，部分功能区域出现阶段性闲置现象。基础保障方面，设施维护存在间歇性困难，季节性供能系统运作效能值得关注。在服务供需对接方面，虽然建立了标准化的资格审核制度，但在动态准入机制与特殊群体关怀维度仍存在提升可能。”(访谈记录：20240705W，WZ村村民W)

　　此外，资金使用的透明化管理和追踪评估机制尚待完善，部分村落在资金流向公示、专业化服务购买等环节存在优化需求。经调研显示，部分行政村在养老服务设施资金管理方面，尚未实现资金流向的常态化公示。以王庄、前屯等行政村为例，其农村互助幸福院建设专项资金的使用透明度与村民知情权保障之间仍存在制度衔接间隙，这会影响养老资源的充分利用及农村幸福院的长效健康发展。需要指出的是，虽然村民委员会在农村互助幸福院的建设选址(常基于管理便捷性考虑，与村民委员会“一院两用”)和日常管理中扮演着核心角色，但资金管理环节的公开性与规范性，亦是其发挥积极作用、实现可持续发展的关键。

多元主体协同参与农村互助养老服务供给的对策

　　经调研发现，河北省邯郸市肥乡区农村互助幸福院的实际运行中在管理效能、资源配置与资金保障等方面存在提升空间，亟须构建系统性优化策略，以推动农村互助养老服务的健康发展。农村互助养老服务供给中管理、资源、资金三大核心问题，需以政府为引导、村民委员会为纽带、家庭为支撑、社会力量为补充、老年人为主体，构建权责清晰、联动高效的协同网络，从宏观层面推动问题破解。本文将从管理效能提升、资源配置优化和资金长效机制三个维度提出对策框架，推动农村互助养老服务从“重建设”向“重运营”转型，实现服务供给的精准化与可持续化。

重塑管理体系，提升服务效能

　　管理体系的优化是破解农村互助养老服务“重数量、轻质量”困境的核心抓手。政府需发挥顶层设计与统筹协调作用，完善农村互助养老政策法规体系，调整考核导向，将服务质量、老人满意度等质性指标纳入基层考核体系，替代单一建院数量指标，同时建立常态化督导机制，定期开展实地调研与专业指导，推动政策从“项目制”短期推进转向“长效化”持续运营;社区组织作为管理执行核心，需强化自身治理能力，结合村落资源禀赋优化建院与运营模式，避免盲目复制，同时搭建老人需求反馈平台，动态调整服务内容，扭转“重建设、轻管理”倾向;老年人家庭应主动参与养老服务协作，通过定期探访、协助反馈需求等方式，弥补机构服务与家庭关怀的衔接缺口;社会力量可依托专业优势，为社区组织提供管理培训、技术支持，如引入养老机构运营经验，帮助建立标准化服务流程;老年人自身需增强主体意识，通过参与院舍管理委员会、提出服务建议等方式，推动管理机制更贴合实际需求，形成“政府定标准、社区抓执行、家庭强协同、社会供支持、老人提需求”的管理协同网络。

优化资源配置，破解供需矛盾

　　资源配置的优化是农村互助养老服务长效运行的重要举措。政府需从宏观层面统筹区域资源布局，结合农村人口分布与养老需求，制定互助幸福院空间规划，避免设施重复建设或闲置，同时推动城乡养老资源流动，引导城市医疗、文体资源下沉农村，弥补偏远村落服务短板;社区组织需精准摸排老年群体需求，打破刚性年龄准入限制，对符合照护条件但超龄的老人建立弹性准入机制，同时盘活闲置设施，根据老人兴趣调整功能定位，如将闲置娱乐室改造为健康咨询室，提升资源利用率;老年人家庭应协助收集老人身体状况、生活习惯等信息，为社区资源配置提供数据支撑，同时鼓励老人参与集体活动，减少设施闲置;社会力量可发挥资源整合优势，捐赠适老化设备并提供使用培训，降低老人智能设备使用门槛，还可通过志愿服务等形式，补充文体、医疗服务供给;老年人需主动表达需求偏好，参与资源使用评估，帮助社区组织动态优化资源配置，形成“政府统筹布局、社区精准匹配、家庭协助反馈、社会补充供给、老人主动参与”的资源协同网络。​

健全资金保障，强化监管力度​

　　资金的可持续性与使用透明度是农村互助养老服务长效运行的重要保障。政府需优化财政投入结构，在保障初期建设资金的同时，设立农村互助养老专项运营基金，通过转移支付、财政补贴等方式，缩小区位差异导致的资金保障差距，出台税收减免、表彰奖励等政策，吸引社会资本投入;社区组织需规范资金管理，建立“村账乡管”或引入第三方记账机制，定期公示资金流向，保障村民知情权，同时结合村集体经济实际，探索“养老+产业”增收模式，如利用闲置土地发展特色种植，补充运营资金;老年人家庭可根据经济能力，适度承担部分服务费用，减轻集体资金压力，同时参与资金使用监督;社会力量可通过企业捐赠、公益基金会资助等方式，扩大资金来源，还可引入专业机构参与资金监管，提升监管专业性;老年人需增强监督意识，通过村民代表会议等渠道，对资金使用提出疑问与建议，形成“政府稳定投入、社区规范管理、家庭适度分担、社会多元筹资、老人参与监督”的资金协同网络。​

　　总之，为有效应对我国日益加剧的人口老龄化问题，满足农村老年群体养老服务需求，农村互助养老服务体系的提质增效刻不容缓。农村互助幸福院的发展需明确各利益相关者权责边界、搭建联动机制，实现从单一主体发力向多主体共治转变，推动农村互助养老服务从“阶段性成效”迈向“可持续发展”。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：栗佳妮