农村养老服务体系建设的重点是实现多层次协同发展的目标。以县为主体建设多层次的养老服务体系，符合我国当前实际情况，是推动养老服务创新的关键途径。本文通过系统剖析农村养老需求和供给情况，进一步探究县域农村多层次养老服务体系的特征及总体架构，并给出相应建议，以期为完善我国农村养老保障体系提供理论参考，推进服务资源优化配置，切实提高农村老人的生活品质和幸福感。

　　县域作为“国家—社会”“城市—乡村”互动的重要枢纽，对于提高农村养老服务质量起着举足轻重的作用。2022年中央一号文件提出，加强基本公共服务县域统筹;提升县级敬老院失能照护能力和乡镇敬老院集中供养水平。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，要以县域为基本单元推进城乡融合发展;促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖。2023年中央一号文件提出，坚持县域统筹;推进县域城乡融合发展;加快乡镇区域养老服务中心建设，提升基本公共服务能力。城乡融合发展是中国式现代化的关键路径，县域作为城乡融合发展过程中的一项重要载体，在我国推动中国式现代化建设的过程中发挥着不可替代的作用，由于县域本身的独特性，如何更好地整合以及优化资源配置，成为完善农村多层次养老服务体系的关键课题之一。

农村养老服务政策现状

　　我国步入老龄化社会之后，创建普惠性、高品质并可持续发展的养老服务体系成为经济社会发展的重要议题。虽然在“未富先老”的大环境下老龄化进程加快，不过经过近二十年的发展，养老服务政策体系已经逐渐完备，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称“《建议》”)首次提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，这表明人口老龄化问题被纳入国家顶层战略布局。《建议》全面论述了未来阶段养老服务体系建设的主要任务，主要包括健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老;构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系;按照目标人群需求的不同，健全养老服务体系分层分类;推动养老事业和养老产业协同发展等内容。

　　2020年，民政部全国农村养老服务推进会议强调要提升县域统筹能力。2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，健全“县乡村三级养老服务网络”，并提出县级统筹、乡镇搭建、村级筑底等要求。2021年养老服务部际联席会议指出，农村养老服务发展要面对老龄化加深带来服务需求猛增、家庭养老功能因劳动力外流持续弱化、各种养老扶持政策在基层执行时出现条块分割等突出问题。在这样的背景下，建立上下贯通、资源整合的多级联动农村养老服务体系，成为解决农村养老服务供给总量短缺、质量不优、分布不均等难题的关键路径。这一系列部署清楚显示，依靠县域统筹机制整合政策、资金、人才资源，促使农村养老服务由单一供应迈向多样化、精准化，这是当下乃至将来改进农村养老服务质量、巩固乡村振兴民生根基的主要走向。

农村养老服务体系的现状及存在的问题

农村养老服务体系建设理念存在偏差

　　农村养老服务体系构建过程中出现一些理念上的欠缺，有些地方过分依靠“城市反哺”，没能做到城乡养老资源的均衡分配与协同发展。在城镇化进程里，资源调配失衡，很多资源聚集到城市地区，致使农村养老设施薄弱，服务供应不足，造成城市优先带动农村的固有路径依赖。目前，针对城乡养老一体化的系统规划不足，现有养老服务体系无法匹配农村独有的特性及真实需求。当下的农村养老服务体系重点针对特困、高龄以及独居这类特定老年群体展开，这体现出“补缺型”的政策取向，把老年群体单纯当作被动依靠的对象，这种认知偏差忽视了他们所蕴含的价值以及社会功能，忽略了老年人自身的主体意识以及自主选择权，没有很好地整合他们的多样化需求和个体差别，从而造成服务供给不能准确对接目标群体的实际需求。

农村养老服务功能要素需进一步完善

　　与城市相比，农村养老服务实际需求有比较显著的差异，如需求类型多样、层次递进、变动频次高。当下的农村养老服务体系覆盖的服务种类有限，很难满足农村老年人的生活照料需求、心理健康维持需求和精神文化活动需求;缺少专业化养老服务，无法满足失能失智、残障农村老年人的特殊照护需求。当前的医养结合服务模式仍处于探索阶段，从服务层级来看，基础保障、功能加强、社交融入与品质提升等环节尚未形成有机衔接的系统化布局，这种碎片化的供给架构导致资源配置失衡、服务效能不高等问题，尤其难以应对老年人由于个体自身健康状态发生改变以后所带来的各种动态变化，缺少灵活有效的动态调适机制。

村级养老多元供给主体衔接障碍

　　我国已经建立起以《中华人民共和国老年人权益保障法》为中心，包括养老服务设施修建、资金支持、人才培育在内的较为完善的养老服务政策法规体系，试图通过制度来确定政府、社会组织、企业等各服务主体的权责，促使养老服务有条不紊地开展。不过，在政策落实期间，养老服务供给仍存在不少结构性难题，各类服务主体所覆盖的群体待遇差别较大;公办养老机构和民办机构在服务品质、资源分配上存在明显差距，资源分配状况出现“城乡失衡、区域不均”的情形，城市地区优质养老资源堆积如山，而农村地区则床位短缺、专业人员稀缺;政府、市场和社会力量的对比悬殊，市场活力未能被彻底激发，社会力量的参与度偏低。更主要的是，当下的供给体系并没有针对服务内容的精确匹配、服务层级的阶梯过渡以及服务功能的互补共促、服务主体的职责设定、权利界限划分及协同效能发挥等方面开展系统的归类融合工作。养老服务属于一项综合性的民生事务，涉及民政、卫健、医保、财政等诸多部门的协调运作，但在县域内部没有形成常态化的跨部门合作机制，使政策落实不到位，资源整合效率低下，服务衔接存在问题。于是，一些惠民政策在乡村落实时出现“最后一公里”卡住的情况，这就造成了农村地区的养老服务实际达成的成绩与政策期望之间的差距很大。

县域农村多层次养老服务体系的内涵与主体框架

县域农村多层次养老服务体系的内涵剖析

　　在国家养老服务体系整体架构中，县域养老服务体系处于承上启下的关键位置，它既承接国家和地方政策导向，又关联基层村居互助情况，是具备规划引导和实践应用双重功能的中观支撑平台。从概念内涵来讲，县域农村多层次养老服务体系把县域当作统筹协调中心，整合不同层级、跨部门以及多种主体的资源，依靠行政网络布局，针对服务对象需求多样、层次丰富、动态变化的特点，形成主体多元、结构分层并嵌入县乡村三级治理体系的服务供给与需求匹配机制。从县域视角出发建立起来的农村多层次养老服务体系，属于中间层面的公共服务创新和社会治理改善行为，它的主要目的就是促使国家养老政策与地方资源精准对接，进而推动城镇养老模式向乡村地区拓展并实现联动发展;提升农村养老体系自身的动力机制，塑造政府主导、多方主体协同治理的局面，促使现代养老观念和本土孝道文化相融合。

县域农村多层次养老服务的主体架构研究

　　县域农村多层次养老服务体系构建重点是创建科学合理的政策体系和组织架构，要明确县乡村三级养老服务的具体职能及协作机制，还要按照不同层级的事权划分给予相应财政支持。从主体结构来讲，应当把多元主体参与当作基本原则，仔细探究各主体的资源状况、利益诉求和行为边界，通过整合、合作、奖励、监管等方式达成供需对接。这个过程的重点是促使多主体之间高效协作、灵活联动，把各方面存在的潜在优势转变为系统性、功能完备的县域农村多层次养老服务体系。

　　县域农村多层次养老服务体系创建期间，多主体协同机制运作逻辑大致可归纳为四个核心环节。需求侧要依靠村社摸排、大数据分析等手段，准确找出农村老年人生活照护、医疗健康、情感慰藉等方面的实际需求，再依照年龄、健康状况、经济水平把这些需求归类为刚需型、改善型等种类。供给侧由政府主导，融合市场、社会组织的优势，制定并推动补贴扶持、服务规范等政策，精准对接需求缺口。政府、市场、社区、家庭等多主体明确权责边界——政府负责总体监管，市场提供专业供应，社区承担兜底服务，家庭给予情感支持，各方各司其职、形成合力。还要通过跨部门联席会议、动态评估等方式开展系统整合和调整工作，从而达到资源调配得当、流程衔接顺畅的效果，最后形成层次分明的养老服务体系组织构架和运行流程。

统筹县域农村多层次养老服务发展的优化路径

县域农村多层次养老服务统筹发展内容

　　1.养老服务供给模式的统筹

　　养老服务供给体系是一个多层次、多维度的综合系统，居家养老、社区养老、机构养老与互助养老作为四大核心组成部分，各自承担着不可替代的功能，共同构建起覆盖城乡的养老保障网络。推动县域居家养老、社区养老、机构养老及互助式养老协同发展，应从分层分类、闭环衔接、功能协同和系统整合等角度完善资源配置机制。从根本上来说，各种养老服务供应模式各自对应着县乡村三级不同层次的养老需求，推进县域农村多层次养老服务体系建设，需合理确定各层级养老服务的功能定位，优化资源配置，然后依靠资源共享、服务联通以及双向转介等方式来促使多层级服务网络高效联动并有机融合。

　　2.养老服务供给主体的统筹

　　农村养老服务体系的供给主体包含政府、市场、社区、社会组织、家庭成员等诸多力量，这些主体在服务网络中所担任的职能定位及责任范围有着明显的区别。政府肩负政策制定、财政兜底、标准监管等核心职责，搭建基本的服务框架是其主要任务;市场侧重于供应专业化、个性化服务，养老机构、智能设备这类设施用来满足不同需求;社区凭借本地资源可以给予日间照料，助餐助行类的便民服务社会组织具有灵活性，在提供心理慰藉、技能培训等细分服务方面有优势;家庭成员在情感陪伴与日常照护方面承担着自然责任。要推进县域农村多层次养老服务体系协同发展，关键之处在于以县乡村三级服务架构为基础，把各类主体的功能特色融入相应层级，县域范围内以政府统筹为重，关联市场和社会组织，整合优质资源;乡镇这一层面突出社区枢纽作用，关联县域资源同村级需求;村级层面则着重关注家庭以及邻里力量，保障落实基础服务。借助这种层级适配的角色安排，保证各个层级的服务同主体职责精准对应，达成上下贯通、横向联动的协同发展态势。统筹工作的主要意图，就是通过优化这些多元主体的功能分工及协作机制，打破政策、资金、人才等诸多资源分散形成的壁垒，促使各要素得以高效整合，从而改善农村养老服务体系的总体效能，提升民生保障水平。

县域农村多层次养老服务的统筹发展方式

　　1.纵向的县、乡、村层级与业务部门的多层联动及行政机制

　　农村养老服务体系创建进程中，政府起着至关重要的主导作用，保障资金筹集、服务供给、监管执行、效果评估等核心环节顺畅运行，明晰县、乡、村三级的职能划分，并依靠“分级协同”机制调动各方积极性。县级政府既是政策制定者，又是资源分配者、质量把控者，在此过程中要全面发挥统筹协调作用，通过政策适配、资源整合、标准制定、质量监管等手段，促使基层职责得到履行并实现任务落地。要保证乡镇、村级养老服务项目的财政可持续性，亟须强化县级养老服务中心的核心枢纽功能。在构建县域多层级养老服务协同体系过程中，应当重点完善标准化规范体系，统一服务流程和质量标准;打造数据互通平台，实现县域内养老资源信息共享;形成动态资源配置机制，根据需求变化优化资源分配。此外，发挥上下级政策的引领作用，明确发展方向，激发基层群众参与积极性，通过行政资源与社会资源的系统整合，实现养老服务网络的高效运转和可持续发展。

　　2.横向的政府、市场、社会与家庭主体的整合及优势匹配研究

　　要建立养老服务供需精准对接机制，就得依靠“分类整合”的社会协同模式调动各方积极性。在农村养老服务体系中，政府、市场、社区、社会组织、家庭这些主体共同组成了多元化的供给方，按照“供需适配”原则把这些要素融入多层级养老架构。家庭是基本单元，在日常生活的照料和情感的抚慰方面起着关键作用;政府部门通过政策设计给予基本保障，着重解决家庭无法顾及的基础公共服务问题，提升对老年群体合法权益保护的重视程度;市场化运营侧重于专业化服务和商业模式的更新发展，致力于拓宽高品质、个性化的服务项目范围;社区组织借助志愿服务等形式推动资源的共享和互助，营造包容性的社会环境，从而让老年人实现更高水平的社会参与。

　　创建完备的农村养老服务体系是积极应对人口老龄化的重要部分，也是守护农村老人合法权益、达成共同富裕目标的关键路径。近些年，我国农村养老服务体系建设扎实推进，服务能力与发展水平显著提升，但是整体效能仍需改进，服务供应存在层次不均、碎片化现象，供需矛盾仍然明显。在此情形下，县级政府要在下放乡镇政府有关职能权限的时候，给予与其职责相适应的资金支撑，构建包含多个层级的养老服务发展量化评价指标体系，将其归入乡镇和相关部门的绩效考核范围，从而加强各方协同推进养老服务体系建设的责任感和执行力。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：栗佳妮