在全面推进乡村振兴的背景下，推进乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理能力和水平的重要体现。随着农村社会结构深刻变革与公共事务复杂性增加，我国乡村治理模式经历了由“政府主导下的村民自治”逐步向“多元主体协同参与”的转型过程，形成了政府、市场、社会组织及村民等多方主体共同参与治理的初步格局。然而，在乡村基层实践中，仍面临多元主体权责界限不明确、协同机制不够完善、村民参与度有待提高等问题，这些问题在一定程度上制约了治理效能的充分发挥。在多元共治背景下，治理权责发生变动，资源由分散走向集中、方式由管控转向协商。本文立足于公共管理理论，通过对乡村多元共治典型经验的深入分析，构建出具有中国特色的乡村多元共治体系，旨在为完善我国基层治理格局，提高乡村治理效能提供参考。

公共管理理论的核心概念及其在乡村治理中的应用价值

　　公共管理理论构成了现代社会治理体系的重要基石，它主要探讨政府及政府以外的公共组织如何更有效地实施管理，以促进公共事务管理工作的顺利开展，并最终实现社会公共利益的最大化。公共管理不仅涵盖政府作为管理者所承担的传统行政性管理职能，还着重强调了多元主体间的协同治理，即社会组织、企业及个人共同参与的管理方式。公共管理理论发端于20世纪中期以后的新公共管理运动，从此形成了一套以公共利益为归宿、以绩效为抓手、以多元共治为目标取向的理论体系。与过去偏重行政性管理的模式相比，公共管理更加注重治理的灵活性、响应速度及责任感，强调政府与社会之间的良性互动，以促进双方合作，从而推动公共政策的有效实施，进而提升社会治理的整体能力。

　　公共管理理论能够为乡村治理贡献重要力量，其原因在于乡村社会结构本身即极为复杂和多样，如：以政府为主导，推进社会组织、村民自治组织或市场主体等多方主体共同参与乡村公共事务管理，能够进一步提高政策执行力度;强化治理过程中的信息公开、公众参与及责任追究等，可以更好地实现乡村治理的公开透明和治理水平的进一步提高。基于此，公共管理理论与乡村治理实践有机结合，有利于促进乡村治理新模式探索，为推进乡村全面振兴筑牢理论基石。

当前乡村治理模式的现状与问题

　　自《中华人民共和国村民委员会组织法》实施以来，村民自治、多元参与的实践不断深化，尤其在乡村振兴战略全面推进进程中，各地涌现出“村民议事会”“网格化管理”等多元探索。但需客观认识到，“多元共治”仍处于“雏形阶段”，面临着诸多亟待解决的问题。

多元主体权责边界有待明晰

　　部分地区在治理实践中，存在政府、市场、村民三者角色衔接不够顺畅的情况。例如，政府在村级事务(如村庄产业项目规划)中若参与过细，可能影响市场主体的参与意愿;而村民因对自身权责认知不够清晰，有时会将公共事务管理过度依赖政府，主动参与的能动性有待激发。

协同机制需要进一步健全

　　常态化协商议事平台的覆盖面和使用频率仍有提升空间。例如，部分村庄的“村民议事会”主要在“换届选举”期间发挥作用，日常事务处理中，村委会的集中决策仍占较大比重;政府与市场主体间长效合作机制若未充分建立，可能因政策调整等因素，导致企业在乡村投资项目中面临不确定性，影响参与稳定性。

村民参与能力不足

　　部分农村地区，尤其偏远乡村，面临着“老龄化严重、村民文化水平普遍不高”的难题，这导致村民对“议事规则”及“政策内容”的理解程度有限，进而使得他们的参与往往流于形式而缺乏实质性。例如，在参与式预算中，部分村民因“看不懂预算表”，只能被动签字，无法真正发挥监督作用。

资源整合能力薄弱

　　政府财政资金在统筹使用上，仍存在一定的条块分割情况，难以形成高效合力;同时，社会资本参与乡村治理的渠道若不够畅通，可能导致资源投向与村民迫切需求(如养老服务、儿童托管等)的匹配度有待提高，未能充分实现精准供给。

中国特色乡村多元共治体系的理论框架

理论内核：“三坚持一结合”

　　1.坚持党组织的领导核心地位

　　这是中国特色乡村治理与欧美国家“多中心治理”的根本区别。党组织发挥着“统筹协调、把握方向”的关键作用：例如，土地流转、村庄规划等重大事务决策中，乡村基层党组织均会主动牵头，组织多元主体深入协商，以确保决策既符合国家政策方针，又能切实维护村民利益，有效规避“资本主导”或“少数人决策”的风险。

　　2.坚持以村民为治理主体

　　坚持“公民参与”理念，但更强调“以人民为中心”的价值取向：通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，确保村民在治理中的“知情权、参与权、表达权、监督权”，避免欧美国家治理中“精英主导、民众边缘化”的问题。

　　3.坚持法治与德治相结合

　　以“法治”为底线(依据《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国村民委员会组织法》规范治理行为)，以“德治”为补充(通过村规民约、乡贤文化引导村民行为)，形成“硬约束+软引导”的治理格局，不同于欧美国家过度依赖“法律诉讼”的治理方式。

　　4.结合乡村熟人社会特征

　　我国乡村多为“熟人社会”，人际关系基于“血缘、地缘”，治理需注重“人情伦理”与“制度规范”的平衡。例如，在矛盾调解中，可由乡贤(熟人)牵头协商，比“政府直接执法”更易达成共识，这是欧美国家“陌生人社会”治理理论无法覆盖的。

理论框架的结构维度

　　1.治理主体结构

　　中国特色乡村多元共治的主体结构以“党组织(领导)+政府(引导)+市场(补充)+社会组织(桥梁)+村民(主体)”为核心，其中党组织为领导核心，统筹协调各方主体;政府负责政策引导与公共服务供给;市场主体，如企业和合作社，发挥资源补充与产业带动作用;社会组织，如乡贤理事会和志愿服务队，搭建沟通桥梁;村民则是治理的核心参与者与直接受益者，共同构成了“党组织统筹、多元主体联动”的协同治理格局。

　　2.治理运行机制

　　中国特色乡村多元共治的运行机制围绕“协商议事—执行落地—监督评估”形成闭环。其中，协商议事依托村民议事会等平台开展，确保多元主体充分表达诉求;执行落地环节由村委或市场主体负责，推动决策转化为实际行动;监督评估由村民或第三方机构实施，保障治理过程公开透明。该机制充分结合乡村熟人社会特征，注重通过协商调解化解矛盾，而非依赖刚性制度约束。

　　3.治理资源配置

　　中国特色乡村多元共治的资源配置以“政府财政(基础)+社会资本(补充)+集体资产(支撑)+村民自治(参与)”为体系。政府财政资金作为基础保障，为乡村公共事务提供核心支持;社会资本(如企业投资、社会捐赠)作为补充，丰富资源供给渠道;集体资产(如村集体土地、厂房)是独特的资源载体，为治理提供物质支撑;村民自筹资金则体现村民的参与意愿，增强其对治理事务的责任感。

　　4.治理价值目标

　　中国特色乡村多元共治的价值目标聚焦于实现乡村振兴战略的五大领域——产业振兴、人才培养、文化繁荣、生态保护、组织创新，以及收入增加、养老保障、教育改善等双维度。一方面以乡村全面振兴为宏观目标，推动产业发展、人才集聚、文化传承、生态保护、组织建设协同推进;另一方面以村民福祉为微观导向，切实解决村民在收入增长、养老保障、教育服务等方面的实际需求，实现“宏观振兴”与“微观福祉”的统一。

乡村多元共治体系的实践案例分析

浙江省安吉县“村民议事会”模式

　　安吉县依托农村“村民议事会”深化党建引领乡村治理现代化，在全省率先建立“村民议事会”制度，发动村民参与公共事务决策。其核心是村民推选产生议事会成员，代表村民参与村务管理、公共资源配置和政府政策执行监督，议事内容涉及村庄规划发展、基础设施建设、环境综合整治、公共服务供给等各个方面，定期组织召开，确保村民意见建议及时上传到村级组织及政府职能部门。

　　这种做法在当地取得了显著成效：首要之处在于村民议事会激活了基层民主。使村民由被动接受政策主体变为主动参与治理的主体，提升了村规民约的实施力度与透明性及公信力;其次，它起到了政府到村民之间的桥梁作用，促进城乡沟通，增强相互信任，有效减少了因信息不对称引发的误解与冲突，使得公共事务决策更为科学化;再者，其监督功能不可或缺，有利于规范村级组织运行，有效遏制公共资源的滥用及权钱交易等不良现象。

　　安吉县的“村民议事会”模式证明了多元共治体系有效运行应该满足三个要素，第一是拥有完备的议事规则、制定符合法律程序和规范化的村务商议制度，使议事会有法可依;第二是要提高村民自身的素质，提高对公共事务的认识，并且学会参与公共事务并运用民主的方式正确地管理公共事务;第三是政府要给予指导和扶持，比如，鼓励民主、给予资源倾斜、政策扶持等。

广东省云浮市云城区的“网格化治理”模式

　　以乡村为单位将其划分为若干治理网格，并设置网格员，主要负责收集民意、整合资源、解决纠纷等任务，使治理单元越来越细、治理方式越加精准;以网格化为基础，通过网络或协同部门开展工作，可以帮助网格员第一时间了解到村民需求和问题，并迅速由相应部门予以回应;同时利用信息化建立村级治理信息平台，使得平台可以实现信息互通共享，提高透明度和响应速度。

　　广东省云浮市云城区的“网格化治理”模式说明了精准化、信息化、协同化提升了乡村的治理效能，这个“网格化治理”模式正是把治理单元进一步细分，把责任落到人的头上去，把各方的治理资源整合起来，很好地解决了以往传统乡村“治理盲区多、响应效率低、信息不对称”的问题，并且为构建乡村多元共治体系给出了成功样本。

四川省成都市郫都区“社区发展基金”机制

　　郫都区探索的“社区发展基金”模式下，在政府引导下，以社会组织作为平台载体，依村民自主意愿，成立由村民共建共管共用的村庄发展基金。基金主要用于村庄基础设施建设、环境整治、文化活动开展等村内所有公共项目的运转。其资金来源为财政拨款、企业捐助、村民自筹。

　　这个模式的运行有较强的延续性，一是通过建立社区发展基金的方式可以提升村民集体意识、责任意识，让村民更多地参与公共事务的管理当中;二是以村民自治的方式决定资金的流向，避免传统政府主导下资金使用不合理等问题;三是充分发挥了社会组织和村民两方面的优势作用，形成了互助式的发展格局。

　　郫都区实践表明，多元共治体系高效运行的关键在于：构建完善的资金监管机制，确保资金有效利用;拓宽村民参与渠道，激发其主动参与热情;政府则需退居幕后，专注政策引导与激励，以及专项资金扶持。

　　从成功经验来看，乡村多元共治体系应当从制度设计、主体建构与政府引导三个方面着手建设，在构建多元共治体系的同时，应注意建立合理且规范化的治理模式，确保各个治理主体能够明确职责，各司其职;同时，重视村民自身的治理意识与能力，使其可以成为乡村多元共治体系中的一部分;在此基础上充分发挥政府的支持作用，提供政策支持、资金支持、组织支持等多方资源保障，使多元共治体系更好地发展。

构建乡村多元共治体系的对策建议

完善制度设计，健全多元共治的法律与政策框架

　　制度建设是多元共治体系能够平稳运转的必要保证，一是要完善相关法律法规，确定政府、社会组织、村民自治组织等治理主体的权责划分，确保多元主体在乡村治理中的主体地位，参考《中华人民共和国村民委员会组织法》的成功经验，结合实际灵活调整，细化议事规则、决策程序及监督机制。二是地方政府需要在政策层面给予支持，包括增加多元共治的补贴、项目审批倾斜及社会组织培育等制度设计，确保多元治理在乡村社会落地生根。三要制定合理的激励机制来调动村社成员参与乡村治理的积极性，比如政策优惠、给予相关荣誉的方式等。

创新治理机制，提升治理主体的协同能力

　　多元共治体系能否正常运转取决于多元主体之间的良好配合。一是需要建立常态化的协商议事制度，如乡村治理联席会议、村民议事会等机制，确保了多元主体能在平等、公平的环境中共同商讨决策事项;二是需要将治理方式数字化，应用信息技术，运用“互联网+治理”的新模式，通过政务平台、微信小程序等途径，高效开展政策信息的发布、民意的收集以及治理运行的监管工作;三是要强化治理主体自身的能力，多通过培训、交流、实践指导的方式提升村民、村干部和社会组织的能力，让他们可以参与到多元共治中来。

优化资源配置，强化乡村治理的物质基础

　　乡村治理的可持续发展也离不开相关资源的整合与配置，因此，必须重视统筹财政资金、促进公共资源合理配置，可以通过专项资金整合、项目打包等方式，统筹优化基础设施建设、公共服务供给等领域资金使用，确保资源能够精准、高效地投放至最迫切需要的区域;此外，还需借助政府购买服务的方式，吸引社会资本、市场力量积极参与，构建政府引领下与企业、社会组织协同合作的良好格局，如利用PPP模式将企业引进乡村开展基础设施建设，或利用公益创投和社会企业孵化等形式培养出一支活跃在本地的服务型社会组织团队;最后，应充分挖掘并利用乡村人才资源，积极调动大学生、返乡创业人员及专业技术人才的积极性和创造力，并努力引导他们参与到乡村治理当中，以改善当前乡村治理中存在的过于依赖行政管理的问题。

加强文化建设，培育乡村治理的社会认同

　　要强化村民的治理意识，利用各种宣传途径加强村民多元共治的意识，并通过文化活动帮助村民理解、接受多元共治方式，如可以通过村级文化中心、新时代文明实践站等平台，加强治理理念宣传及对村民的民主协商，以此增强村民的公共精神及责任意识。另外，可重点培育乡村社会资本，让乡贤文化、村规民约等传统治理资源更好发挥效用，鼓励乡贤积极参与，为乡村治理贡献智慧和力量。再次，应推进乡村治理公开化、透明化，对治理实施情况公开通报，及时发布工作情况及成效，由村民监督，以此提升村民对乡村治理的认同感和满意度。

　　乡村多元共治是乡村振兴的基础性工作和重要方面，是推进乡村治理体系现代化的重要抓手，能够增进民众对乡村的认同感和归属感，调动村民的积极性和创造性。在今后的乡村治理中，必须注重协调和协作各方面的力量和主体，通过制度设计和完善以及创新治理方式，促进治理现代化。

　　终审：魏文源

　　监审：徐鑫

　　编校：焦慧玲