党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，并明确提出实现高质量发展是中国式现代化的本质要求。其中“着力推进城乡融合和区域协调发展”是高质量发展的重点任务之一。而乡镇作为连接城乡的纽带，必须牢牢抓住小城镇这个节点。加强小城镇建设不仅是促进城乡融合发展的关键环节，更是推动城乡区域协同发展的重要抓手。

　　广东省委第十三届二次全会指出，广东高质量发展的突出短板在县、薄弱环节在镇、最艰巨最繁重的任务在农村。“百县千镇万村高质量发展工程”是广东省委立足新发展阶段、推动全省高质量发展、为促进城乡区域协调发展提出的重要举措。其重点提到需强化乡镇联城带村的节点功能，建强中心镇是工作任务之一。在此背景下，中心镇建设面临城乡发展模式升级、发展导向转变及发展目标进阶的要求，其高质量发展内涵重点有所转变。为解决广东省美丽圩镇建设所面临问题，促使各乡镇循序渐进构建干净整洁环境、完善配套功能设施、打造镇村融合场景，文章通过研究不同发展时期中心镇的规划特点与建设模式，进行分阶段中心镇建设规划路径的探索，以期为全省类似地区的中心镇高质量特色化发展提供参考视角。

百千万工程背景下中心镇建设要求

　　广东省全面推进“百县千镇万村高质量发展工程”(简称“百千万工程”)背景下，中心镇的建设形成阶段性的发展路径。2022年广东省完成全省美丽圩镇建设攻坚行动各项任务，1 123个圩镇达到“宜居圩镇”标准，人居环境实现全面提升。2023年出台的《广东省乡镇(街道)分类办法》对全省乡镇分类指引，以引导乡镇差异化、品质化、特色化发展，其中共产生239个中心镇。同年，广东省推动典型镇培育和评定工作，进一步加强人居环境风貌建设和圩镇功能完善，现239个中心镇皆已完成典型镇建设示范样板区的打造;2024年，全省遴选65个中心镇作为小城市建设试点，聚焦以增强产业发展动能和人口集聚能力。截至目前，广东对中心镇的建设已初步完成三个阶段标准建立，实现“美丽圩镇—典型镇—小城市”中心镇建设的三级跃升。

　　不同阶段的建设标准展现出广东省对中心镇不同发展时期要求的建设偏重(如图1)，中心镇的建设转型需要由“内”到“外”，在产业发展、基础设施、公共服务、品质提升、综合治理和城乡融合等方面，中心镇需要全面增强自身综合承载力、资源吸纳力，为县域城乡融合发展提供重要支撑。

图1 中心镇建设要求升级(图片来源：作者自制)

广东省惠州市X镇中心镇培育实践

案例地概况

　　X镇位于广东省惠州市西南部，是区里唯一同时接壤东莞与深圳的工业重镇。面对全省“百千万”高质量发展的目标要求，X镇亟须找到一条适合自身中心镇高质量发展的可行路径。

　　X镇有三大发展优势。一是区位优势。作为所在区县内唯一接壤两个邻市的中心镇，X镇的独特区位使其成为承接邻市外溢产业转移和人口转移的“优选地”;二是产业优势。X镇的制造业产业基础扎实，电子信息产业优势突出，同时也迎来政策东风，X镇被纳入了《深圳都市圈发展规划》发展产业组团之一，未来将与深圳共促产业协同发展;三是人口活力旺盛。根据第七次全国人口普查统计，X镇人口基数和劳动年龄占比是所在区县内最高的乡镇。以上三大优势形成X镇的独特性与差异性。

不同阶段的X镇中心镇规划建设

　　1.美丽圩镇创建时期

　　美丽圩镇创建时期以坚持镇村融合为核心，以整治全域人居环境为工作重点，推进城乡容貌提升工程。X镇出台美丽圩镇创建行动方案，成立由镇党委书记领导的美丽圩镇建设工作领导小组，围绕市政基础设施提升改造和城市秩序常态管控提升两大主要任务，实行分组监督，整体提升人居环境底色，推动X镇成为“宜居圩镇”。

　　2.典型镇建设时期

　　作为“美丽圩镇”2.0，典型镇规划建设内容重点在于进一步提升圩镇风貌环境，树立中心镇城市形象，同时提升圩镇的综合承载力，以推动镇村协同发展，并在全省形成示范引领。在政策引导下，X镇的典型镇规划建设需要优先补齐对标所缺短板。对于三年限期的建设规划，落地性也是本建设规划可行性的直接体现。尤其乡镇的建设规划，更需要考虑实际需求，探索规划设计向落地实施转变。因此，找寻X镇的短板成了以项目为导向的重要支撑，具体的短板如下。

　　圩镇建设：X镇的圩镇由多组团组成，对标中心镇的建设标准，X镇的基础设施质量不高，公共服务设施数量短缺;其新城与周边片区环境秩序差异大，人居环境整治成果巩固不到位;特色街道景观破败，沿街建筑立面未形成统一风格。未能彰显当地文化特色。

　　用地质量：X镇新增用地规模有限，存量用地改造困难，现有的存量用地以村集体“铁皮房”、旧厂为主，难以满足产业集聚入园需求。

　　产业发展：产业集群效应不足，X镇圩镇的四个聚集片区产业结构趋同，主导支柱产业不突出，核心竞争力不足。现有产业仍有大量低端制造业、存量产业用地粗放开发，效益低微，难以适应新兴产业生产需求。

　　(1)规划框架与目标准则

　　衔接上位规划确立的发展方向，X镇以“智造新城·生态宜居”为发展定位，以圩镇为建设范围，制定近期重点建设项目图表，以三年为一个建设周期，根据三大短板从圩镇风貌提升、优化存量空间、激活造血动能三大行动策略，完成“1+4+7+9+N”的典型镇重点建设要求，重塑X镇中心镇风貌形象，提升综合承载力和产业发展实力，提升自身镇域能级，X镇典型镇规划建设编制框架如图2所示。

　　图2“百千万工程”背景下的X镇典型镇规划建设编制框架(图片来源：作者自制)

　　(2)行动策略

　　在短板欠缺的条件下，对标标准如何提升圩镇形象?主要围绕典型镇“1+4+7+9+N”中4项环境综合整治攻坚任务、7项美丽圩镇重点任务、9项公共基础设施基本任务的三大任务要求逐一补齐圩镇建设短板。满足标准要求的同时在节点设计上融入X镇的地域文化符号和符合X镇的现代工业风格，依托镇内的G205、新清大道、G228等道路链接各个风貌节点，打造X镇特色多元融合的风貌链。

　　在用地紧缺的条件下，如何提升存量用地的亩均效益?产业的高端高质高新发展需要注入强劲动能。而向制造业要动能，更需要载体空间的支撑，面对新增用地规模受限，明确以“工改工”为主攻方向，以市属国企土地整备开发和政府挂证收储改造等模式，推动现存4个的老旧工业园区升级，并带动周围各村环境综合提升。

　　面对产业发展瓶颈，如何转型激活镇村发展动力?对标区域外溢高端产业，识别出自身产业的基础支撑力、区域协同力、创新新动力，从而明确三类产业的发展侧重点：针对原有的产业基础优势，通过做强“链主”带动，以龙头效应带动上下游配套“本地化”，壮大优势产业生态群;针对区域协同产业和创新产业，做好创新引领型企业梯度培育工作，增强本地企业竞争力。鼓励增设科创平台和“双创”载体建设，加强区域性产业协同合作。同时，探索飞地经济模式，借力政策东风，探索与深圳共建“低碳产业”产业园，承接深圳产业转化，最终实现两地资源互补、互利共赢的合作发展模式。

　　3.小城市标准培育建设时期

　　按小城市标准规划建设要求，建设范围扩展到镇域，建设重点除了推动服务功能往精细化、人性化和智慧化方向打造，培育城市品质服务，也更加注重提升中心镇支撑作用，承接县域资源转移并辐射乡村，形成异地城市化、本地城镇化、乡村现代化的城乡融合发展方式。

　　(1)规划框架与目标准则

　　对比典型镇，小城市的规划建设需要打破“镇域思维”，以区域视角发挥中心镇联城带村纽带功能。除了对标对表查缺补漏外，因地制宜培育X镇的新质生产力，激活X镇的内生新动能是关键路径。适逢配套政策完善，X镇的产业发展获得新着力点。此次规划建设以镇域为建设范围，以激发镇域经济为核心，以聚焦发展新质生产力、创新推动产城融合和打破边界促进融合为三大策略，为X镇对小城市建设增加新方向。

　　(2)行动策略

　　如何把握政策机遇实现一举破除产业发展瓶颈?“智转数改”是发展新质生产力，破解传统制造业乏力的核心手段。面对上级政策扶持X镇绿色低碳产业发展的机遇，以“绿色化智改数转”为抓手，以“链式改造”为牵引，推动龙头企业优先探索数智化、绿色低碳化转型，中小企业看样学样，倒逼供应链转型升级，实现全产业链绿色化数字化转型，并与X镇内智能装备企业互相拉动促进，壮大优势产业力量。

　　如何推动共享共建实现产城融合?一是围绕产业链上下游左右岸需求，根据片区特点，完善片区内商业体系建设，并依托现有商贸设施引导其进行智慧化、电商化升级。二是完善产业发展配套设施，包括提升现有基础设施系统支撑力，参考《完整居住社区建设指南》统筹公共服务供给。

　　如何辐射带动实现城乡深度融合?以“点—线—面”布局实现跨村多维度联动，加速城乡一体化发展。从“面”层面，根据X镇各村资源优势和产业侧重，分类形成花果风情乡、产游田园体、绿美低碳城三大片区，对应设置农产品展销、工业研学、企业服务等特色功能设施，打破村域边界，实现特色设施共建共享;从“线”层面，策划一条全域精品游线，串联镇域内16个精彩节点，提升游线沿线环境，同时依托镇域内五条河道和横穿全镇的红色干线，打造特色慢行系统，并适当设置片区主题驿站，多维度展示X镇;从“点”层面，通过微型工业社区模式，以“就近园区化”和“就地社区化”实现土地集约高效利用，依托南部新城建设契机，对标深圳标准探索零碳乡村建设。

结论与展望

结论

　　“做强做大中心镇”建设作为“百千万工程”背景下的重要抓手之一，全省各地已逐步开展中心镇规划设计工作，但对其内涵和策略大多数都停留在对标对表建设上。此次依托广东省惠州市X镇中心镇在不同阶段的规划建设，总结“百千万时期”中心镇建设发展模式，提出一条中心镇由人居环境擦亮底色、服务功能品质提升到产业发展区域联动的蝶变路径。从理念、范围和内容三个维度分别对不同阶段中心镇建设的侧重内容进行探索，建立了可复制、可推广、与城镇发展水平相适应的分阶推进模式。紧抓政策机遇，找到适合X镇自身的发展路径，不仅做到逐项落实上位标准要求，还以更高要求找准特色与差异，跳出行政边界的限制，以区域视角来研判发展方向，因地制宜培育新质生产力，完善配套设施建设。圩镇、镇域经济和区域经济的发展紧密相连，在规划建设中考虑到乡镇的未来产业发展，让镇域的配套及建设更好地服务区域经济发展，做到高起点谋划、逐项推进落实。

展望

　　乡镇既是广东省高质量发展的薄弱环节，也是联城带村、推动城乡融合的重要节点，而中心镇作为所有乡镇中的“龙头”，需要首先提升自身辐射实力，支撑城乡要素双向流动，并提供风险缓冲。在广东省“百千万工程”背景导向下，需要深刻理解高质量发展的中心镇内涵不仅是停留在“穿衣戴帽”上，更要综合考虑中心镇基础、本底优势和所在区域发展状态，明确中心镇不同阶段的发展定位、发展目标和建设要求，以点带面打造高质量的人居环境、服务功能水平和现代产业体系。推动分区域、分阶段、分步骤实施建设，实现区域资源共享和设施共建，提升中心镇集聚辐射带动能力，促进城乡融合发展。

　　编校：陈亚丽

　　网络：吴飞飞

　　监审：侯欣怡

　　终审：魏文源