乡村闲置学校数量庞大，盘活乡村闲置学校资产以推进乡村振兴，具有全国性实践意义。本文梳理了乡村闲置学校资产活化利用过程中存在的问题，分析了活化利用的方向和方式，并结合国内多地实践经验，从四个方面提出策略。

　　在人口出生率下降的背景下，伴随着城镇化进程，2000—2022年，我国乡村小学数量从44.03万所锐减至7.61万所，乡村中学数量从35.86万所锐减至7.00万所，平均每天有81所乡村学校关闭。乡村学校数量急剧减少，造成大量校舍、设施闲置。如何处理和活化利用这些闲置学校资产，成为需要研究和解决的问题。

乡村闲置学校资产活化利用的焦点问题

　　一是产权复杂、主体不明。乡村学校往往涉及多元投资主体，有的学校由社团、乡贤捐资建设甚至命名，产权确认复杂，缺乏相关政策文件明晰乡村闲置学校资产产权，各利益主体在乡村闲置学校资产的活化利用上意见难以统一，需要明确责任主体，对乡村闲置学校资产进行清算、开发以及综合利用。

　　二是改造修缮成本高。乡村闲置学校资产往往多年缺乏维护，水电管网设施老旧，很多房屋是砖混结构，宿舍楼内部空间不合理，建筑存在安全隐患，修复和改造利用成本很高。

　　三是往往存在历史遗留问题。有些乡村闲置学校当初是在耕地上建设，存在土地性质违规问题，需要土地调规后才能合法使用其校舍和土地资产。另外，有些学校的教师宿舍存在使用权纠纷，部分闲置学校的教师宿舍当初无偿分配给教师长期居住。例如，广东省乐昌市北乡镇上丛小学有的教师向学校缴纳了数万元费用，拥有宿舍房产使用权，不肯迁离，增加了校舍资产整体盘活难度。

　　四是需要调规为集体经营性建设用地或国有建设用地。闲置废弃校舍属于村集体公共公益设施，原先为非经营性用途，不能直接出租经营，一旦开展经营性活动，必须调规为建设用地。2019年4月，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，允许村集体在农民自愿前提下，依法将废弃集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。这一政策为盘活乡村闲置废弃校舍等村集体公共公益设施用于运营提供了有力支持，但是，社会资本进入一般需要取得完整产权，需要调规为国有建设用地，应进行征地及用地报批，使之符合国土空间规划，确定用地性质，编制控制性详细规划提供建设指标，然后招拍挂出让。例如，乐昌市蜜蜂民宿项目在租用校舍后开展改造建设并对外经营，政府予以处罚后将土地划拨至土地收储中心，调规为国有建设用地后再编制控制性详细规划，带建筑物挂牌出让，投资企业竞拍获得完整产权，时间周期长达一年半。

　　五是价值评估需要科学化，对外发包需要规范化。因校产处置缺乏科学价值评估，有些乡村闲置学校资产通过镇政府、村民委员会对外发包转化为经营性资产，但是未办理公益性建设用地转变为集体经营性建设用地手续，发包程序不规范，价值评估比较随意，发包期限过长，校产收益较低。

　　结合各地案例，目前乡村闲置学校资产引入社会资本运营有七种方式，各有利弊(见表1)。

表1 乡村闲置学校不同盘活方式利弊表

　　注：本表所说的“调规”，是指上级自然资源部门批准改变学校土地性质，从公益性集体建设用地调整为经营性集体建设用地或者国有建设用地。

乡村闲置学校资产的活化利用方向

　　乡村闲置学校一般位于村庄中心，面积相对适中，场地范围清晰，大部分有绿化、操场，周边具备市政基础条件，公共配套设施相对完善，开发基础相对成熟，便于结合村庄发展需求，进行改造利用予以活化利用。综合各地实践，其活化利用方向可以分为以下两种情况。

注重公益，转为其他公用

　　闲置学校作为乡村公益资产，有些地方变闲置学校为救济房，如西藏自治区拉孜县在集中办学之后，将闲置教学楼修整后安排给村里无房的孤寡老人和住危房的居民居住，操场作为藏民举办节庆活动场所。有些地方变闲置学校为公共场地，如山东省东平县将废弃小学改造成同样具有公益性质的村民集中办丧的场地，解决了村民随意占地办丧的问题。还有一些地方变闲置学校为服务设施，如吉林省伊通满族自治县永宁街道的永青村和邵家村将乡村闲置的教学楼改建为养老院和奉老餐厅，天津市滨海新区海滨街道的联盟村将乡村闲置学校改造为日间照料中心，在解决村民养老问题的基础上，还带动了村民就业。

严格程序，转为经营用途

　　乡村闲置学校通过出租、招股和变卖等方式带来集体收益，对村庄发展具有极大促进作用，其关键是规范流程，开展价值评估和公开竞价，让乡村闲置学校资产实现效益最大化。例如，安徽省天长市针对已明晰产权归属且不再适用于教育及其他公益事业的乡村闲置学校，在农村集体资产股份权改革时，通过清产核资和资产评估，将属非经营性资产的乡村闲置学校转为集体经营性资产，并按照公开竞价的方式进行出租，租赁办厂收益属集体资产收入，用于村庄教育等公益事业。

　　乡村闲置学校的活化利用，需要因校制宜，共商共建共享。学校建筑面积相对较大，如果全部依靠村集体投资改造不太现实。应努力引入资金充足和运营体系成熟的企业，同时招募如协会社团、高校等公益力量，多方参与，既活化资产激发乡村活力，又能增加村集体经济收入。一是植入文旅业态。具备乡村旅游基础或潜力的村庄，以乡村闲置学校为载体引入乡村民宿、图书馆、书院、运动俱乐部、研学接待基地等业态。以此为触媒，重塑乡村业态，提供消费场所，赋能乡村文旅经济，增加村民收入。二是导入产业功能。将闲置学校出租，吸引企业来乡投资办厂，租金和税收可壮大村集体经济，同时村民还可在家门口就业，力求效益最大化。三是引入网红业态。将乡村闲置学校改造成为咖啡馆、工艺品市场、文创市场、影视拍摄基地等，成为当地网红打卡点，以此吸引城市客群，进而带动乡村发展相关服务产业，增加农民收入。

　　农业是乡村的核心产业，依托废弃校舍开展农产品加工是一个发展方向。例如，广东省广宁县江屯镇引进两家企业对废弃的水月村小学进行改造，建成广宁竹茶小镇茶产业园。怀集县的岗坪切粉是国家地理标志产品，过去多为单家独户的作坊式生产，近年来，部分村落将闲置校舍改造成为工厂，将岗坪切粉的生产和加工走向规模化和产业化。其中，岗坪镇睦渊村的睦渊小学旧址变身为即食型切粉项目工地，旧校舍改造为现代化食品工厂，教学楼被改造成无尘生产车间，引进一条70米全自动生产线。佛山市顺德区驻怀集县帮扶工作组投资180万元、企业自筹资金投资350万元，改造原有的岗坪镇沙腾村小学建设丝苗米产业园，预计年产值可达1300万元，将为沙腾村带来200个工作岗位。

　　当前，乡村旅游蓬勃发展，乡村闲置学校资产盘活利用的一个热点是改造为民宿。各地已有多个成功案例，如广州市增城区正果镇何屋小学改造为聚龙庄精品民宿、广州花都区梯面镇西坑小学改造为蝶舍民宿、惠州博罗县横河镇河肚小学改造为禾肚里稻田民宿、肇庆鼎湖区坑口街道罗隐小学改造为喜舍·禅园、肇庆高要区禄步镇光华学校改造为禾与荷稻田民宿、韶关翁源县官渡镇镇仔小学改造为兰乡民宿。其中，兰乡民宿设有15间客房，开发亲子乐园、户外拓展项目，预计每年为村集体增收5万元以上。这些民宿将旧校舍变成新风景，有效破解了乡村闲置学校资产的活化利用难题，为当地村民在家门口就业提供机会，促进集体经济高质量发展，建成一道独特的乡村风景，用高端民宿点亮乡村“美丽经济”。

有效活化利用乡村闲置学校资产的对策建议

建立分类处置机制，明确权属与用途

　　1.明晰产权并妥善处理历史遗留问题

　　产权明晰是乡村闲置学校资产得到有效利用的前提，各地县级教育行政部门要会同自然资源、住建、财政、乡镇政府及村集体对闲置校园的土地性质(国有/集体)、产权归属(教育部门/村集体)及历史沿革进行全面摸底，建立包含用地来源、建筑面积、捐资背景等要素的详细台账，理清产权权属，完善相关手续，尽快办理产权证，保证国有资产和集体资产的完整性。对集资办学、海外侨胞捐赠等形成的产权争议，通过乡镇政府牵头协商、法律程序确权等方式，逐校制订解决方案。对国有划拨土地上的校舍，按国有资产管理规定履行审批;对集体土地上的校舍，通过“四议两公开”程序明确村集体与其他权属主体的收益分配比例。

　　2.土地政策创新与用途转换

　　简化土地用途变更审批流程，对转为公益事业的项目(如党群服务中心、“一老一小”活动中心、博物馆、卫生室、文化站)实行“绿色通道”，对用于产业发展的项目(如农产品和中药材加工、文旅、康养)调规为集体经营性建设用地或国有建设用地并入市，通过出让、出租、入股等方式引入社会资金，提供容积率奖励。探索“点状供地”模式，允许在保护生态和耕地前提下，整合开发闲置学校周边土地。

探索创新多条盘活路径

　　1.教育资源再配置与公益服务

　　首先，优先延续教育用途，将闲置学校改造为幼儿园、老年大学、职业技能培训站等，利用原有教学设施降低改造成本。例如，山东省出台了政策，要求闲置校舍优先保障教育用途，转为劳动教育基地或社区教育点。其次，发展公共服务综合体，整合卫生室、党群活动中心、电商服务站等功能，打造“一站式”乡村服务平台，满足基层公共需求。

　　2.产业融合与经济激活

　　一是引入农业企业建设加工基地、冷链仓储或科技小院。例如，韶关市浈江区将闲置学校原花坪镇第三小学改造为农业硅谷示范区，实现“新能源养殖+加工+电商”一体化发展。二是农文旅融合，依托乡村旅游资源，将校舍改造为民宿、手工艺作坊或文化体验馆。例如，九江市将闲置学校与非遗工坊、研学基地结合，形成“文化+旅游”产业链。三是拆旧复垦与土地集约利用，对无利用价值的危房校舍，通过拆旧复垦恢复为农用地，指标收益用于村集体公益事业。例如，甘肃省民乐县规定，闲置校舍拆旧复垦的收益优先用于乡村振兴项目。

构建全流程保障机制

　　1.资金支持与社会参与

　　一是专项基金与财政补贴，设立省级盘活专项资金，用于校舍改造、基础设施配套及教职工安置。例如，温州市平阳县对改建养老院项目给予最高300万元建设补助。二是社会资本激励。例如，山东省鼓励建立资产集中运营平台，实行专业化市场化管理。通过PPP模式、特许经营等方式吸引企业投资，对参与改造的企业给予税收减免、贷款贴息等政策。

　　2.监管评估与利益分配

　　实行全流程监管，建立“县统筹—乡镇实施—村参与”的三级监管体系，通过公共交易平台公开处置流程，防止资产流失。例如，佳木斯市要求集体经营性建设用地入市必须经过民主决策、价格评估和监管协议签订。对投资企业要求调规为国有建设用地出让的，尽量加快办理进度。建立收益共享机制，明确国有土地处置收益上缴国库用于教育事业，集体土地收益按比例分配给村集体和村民。

跨部门协同与政策创新

　　一是建立多部门联动机制。可成立由教育、自然资源、农业农村、财政等部门组成的专项工作小组，统筹协调土地调规审批、资金分配、项目落地等事宜。例如，山东省要求教育部门负责产权确认，自然资源部门负责用地手续，农业农村部门提出产业建议，形成政策合力。

　　二是鼓励地方创新实践模式。例如，江西省九江市万年县苏桥乡将闲置校舍改造为服装加工帮扶车间，吸纳留守妇女、脱贫户就业，同时送设备上门、送料上门，实现居家创收，形成了“车间+家庭”模式;广东省也有广宁县“农业产业加工园+电商”模式、浈江区“新能源养殖+加工+电商”模式。各省应鼓励地方探索差异化盘活模式，如“土地流转+校舍改造”“文化IP植入”等，将成功案例予以推广。

　　活化利用庞大乡村闲置学校资产，具有全国性实践意义，各地应积极探索，勇于实践。在活化利用过程中，要理顺校舍产权，结合校舍区位情况，确定其活化利用方向为公益性场所还是经营性场所。通过政策组合的方式，系统性解决土地性质、校舍产权、资产评估等核心问题，实现乡村闲置学校资产从“资源闲置”到“发展动能”的转化，为乡村振兴注入新活力。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：王莹珠