为促进农业农村发展、全面推进乡村振兴，保障乡村振兴融合项目的合理用地需求，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部下发了《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》(自然资发〔2021〕16号)，本文以荣获浙江省乡村振兴“神农鼎”的海宁市为研究对象，聚焦土地要素保障赋能乡村振兴的支撑作用。面对乡村振兴产业融合资源紧张、存量资产低效等问题，海宁市通过强调土地要素资源保障、优化土地资源配置、促进产业融合发展等多维举措赋能乡村振兴。研究表明，海宁以土地要素改革为核心的保障体系，实现了土地资源高效配置与集体资产增值，2024年海宁市村级集体经济收入达13亿元，农村常住居民人均可支配收入连续14年居浙江省嘉兴市首位，在乡村振兴背景下，为土地要素保障乡村振兴建设提供了可借鉴的实践范式。

　　习近平总书记指出：“全面建设社会主义现代化国家，扎实推进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，必须逐步缩小城乡差距。”共同富裕是广大人民群众的共同愿景，也是中国式现代化的重要目标。海宁市紧紧围绕“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持规划引领、耕地保护、节约集约、产业融合，按照绿色发展、产业兴旺、农民增收的要求，积极推进农村全域整治与生态修复工程，以科学规划为引领，以土地要素保障赋能，通过盘活存量土地、优化用地结构、探索共富模式，为高质量发展建设共同富裕示范区提供有力支撑，推动乡村走向产业兴旺、生态宜居、生活富裕的共同富裕之路。

强化土地要素保障，让乡村发展“有地可用”

深化农村土地制度改革

　　土地要素是乡村振兴的核心生产要素，深化土地制度改革是激活乡村振兴动能的重要抓手。坚持农村集体土地“三权”分置，落实土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，根据依法、自愿、有偿原则，规范引导土地经营权有序流转，推动家庭农场、合作经营、企业经营、集体经营等多种经营方式共同发展。推进集体经营性建设用地入市。海宁市相继出台了《关于进一步加强农村土地经营权流转规范管理的指导意见》《关于推进现代农业高质量发展的若干政策意见》《海宁市农村集体产权交易管理办法》等文件，支持农业重点平台创建和农业设施设备投入，推进农村土地经营权有序流转，建立完善土地流转管理机制，加快推动高质高效生态的现代农业发展。

创新规划管理方式

　　为各类开发建设提供规划依据，实现乡村地区建设规划管理全覆盖，2024年5月海宁市在全省首个推出《海宁市“通则式”乡村规划管理规定》，深化城镇开发边界外乡村地区采用“约束指标+分区准入”的管制方式，在城镇开发边界外未编制村庄规划的区域，根据不同乡村建设项目类型，可以直接依据“通则”或编制规划落实方案，代替村庄规划，作为核发规划建设许可的依据，更好引领生活宜居和美乡村建设。这一举措大幅缩短项目落地时间，帮助项目尽早开工建设。为促进乡村振兴的深入实施，优化农村产业用地布局，海宁市以国土空间规划为统领，结合本地区域特色资源及区域产业发展布局，科学编制了《海宁市农业产业项目空间规划(2021—2035年)》，确保农村一二三产业融合发展用地，促进乡村振兴战略的深入实施。

盘活存量建设用地

　　海宁市通过农村全域整治与生态修复工程，对农村存量建设用地编制盘活挂钩方案，使共富村产业融合发展项目用地进行集约精准保障，鼓励村级集体经济组织参与“村村抱团”项目，把农村全域整治节余指标或低效利用的土地资源转化为发展资产，实现发展壮大村级集体经济。2024年，通过农村全域整治开展农村建设用地复垦2112亩(1亩约等于666.67平方米)，为多个产业融合发展提供土地要素保障。其中，海宁市硖石街道军民村利用全域整治节余指标建设军民商厦项目，每年村集体收入可增加446万元;海宁市首个市级“飞地”抱团项目总投资近6亿元，其建设所用的175亩土地指标来源于6个镇(街道、平台)、59个年收入低于120万元的村复垦盘活存量建设用地，园区统一建设高标准厂房及配套管理用房等设施，通过“固定收益+定期浮动”的方式增加村级集体经济组织收入，参与项目投资的村当年就收到投资额10%的固定收益回报。

集体经营性用地入市

　　推进集体经营性建设用地入市。集体经营性建设用地在保持所有权不变的前提下，其使用权进入市场，激活乡村集体建设用地资源，严格界定工业、商业等经营性用途适用范围，严禁开发商品住宅。集体经营性建设用地通过浙江江南要素交易中心以出让、租赁等有偿使用方式入市。集体经营性建设用地使用权出让最高年限工矿仓储用地为50年、商业服务业用地为40年，租赁年限最长不得超过20年。2024年以来，截至2025年8月，共供应集体经营性建设用地20个，项目面积301亩，建筑面积54.7万平方米，年增收约1.24亿元。

保障乡村产业用地

　　随着乡村振兴战略的扎实推进，促进了农村一二三产业融合发展，农产品深加工、农业技术推广、乡村旅游、农产品电商、仓储保鲜冷链等融合项目不断涌现，为解决乡村产业融合发展项目用地难题，海宁市创新融合发展项目的土地供应模式，在全省首创一二三产业融合发展项目用地保障机制。以开展国土空间总体规划(2021—2035年)编制为契机，在规划目标期内预留2 600亩建设用地空间规模指标，专项用于保障乡村产业发展用地，继续推进农村全域整治与生态修复工程优化调整用地布局，全面落实5%以上年度新增建设用地指标用于乡村产业发展的政策措施。海宁市在全省率先发布《乡村产业融合项目管理暂行办法》，对一二三产业融合项目进行科学界定，明确融合项目的适用范围、基本条件、审批管理和要素保障。2025年有9个项目共133亩土地列入融合项目要素保障机制，其中6个项目投资额超过2000万元。

优化耕地资源配置，让土地利用“提质增效”

推进耕地集中连片整治

　　海宁市严格落实耕地保护共同责任机制，积极推进耕地集中连片整治，主要围绕“田水路林村”全要素全区域整治，开展千亩方永久基本农田连片建设，高标准农田建设、农业产业集聚、共同富裕项目建设。在多田套合方面，海宁市现有永久基本农田28.53万亩，高标准农田37.99万亩，永久基本农田储备区1.54万亩，建成高标准农田面积为29.84万亩，现状多田套合率为100%。2024年，通过整治建设永久基本农田“万亩方”1个、“千亩方”10个，“百亩方”8个，打造集中连片耕地3.4万亩，形成“农田集中连片、农业规模经营、农房集聚美丽、环境生态宜居、产业融合发展”的城乡区域联动发展新机制‌。

耕地质量提升工程

　　海宁市开展深化健康土壤行动，针对本地耕地特性开展靶向土壤改良，实施测土精准配方施肥，推广秸秆还田、绿肥种植等绿色生态培肥技术，大力推进建设高标准农田建设，2021至2024年建成高标准农田2.9万亩，提高了耕地保水保肥能力和抗灾能力。改善耕地生态环境，农作物秸秆综合利用15万亩，利用率35%以上;建成农田退水“零直排”治理面积8.5万亩。借助高标准农田和粮食功能区建设，修筑田间道路、疏浚河道等，水质得到明显提升，农业面源污染得到有效控制。

创新耕地经营模式

　　引导农户将承包的土地和农村土地整治新增耕地进行集中统一流转，积极吸引社会资本投资，打造农业新质生产力，实施“联合社+耕地”模式，全面激发土地要素资源。例如，盐官镇通过全域土地综合整治实现全域连片流转耕地1.4万亩，成立钱江潮粮油专业联合社牵头、市镇农业部门指导、村级合作社实施，发动、引导全域整治复垦土地、大散户土地统一流转给联合社进行经营管理，实现化零为整。联合社对其进行集约化经营、规模化种植，联合社统一流转土地价格、种植品种、生产标准、技术推广、服务管理和品牌销售，建立“清单化一站式”稻米产业服务平台。

加强耕地数字化监管

　　依托“耕地智保”在线监管平台，构建耕地全生命周期管理、全域覆盖管控体系。根据耕地资源保护数据库、高分辨率影像数据和通讯基站铁塔分布制作“耕地智保”工作平台底图，通过高位视频监控系统全闭环管理耕地，布设高空高清摄像探头173个，建立161个村级田长和557人村级巡查员组成的田长制责任体系。高清视频探头覆盖全市耕地重点区域26.36万亩，实时监管覆盖率96%。通过耕地数字化监管，实现对耕地的动态监测、闭环管理，做到及时发现和制止违法占用耕地行为，确保本行政区域内耕地数量不减少、质量有提高。

落实耕地补偿机制

　　为保护耕地资源，充分调动农户种粮积极性，海宁市落实耕地保护激励政策和地力补偿机制。自然资源部门负责监督耕地数量不减少，防止违法违规占用;农业农村部门负责指导耕地质量有效提升;财政部门负责资金发放与管控。2021年至2024年，海宁市累计发放耕地保护补偿资金2.89亿元;2022年至2025年累计发放耕地地力补贴1.39亿元。耕地保护补偿机制的建立为村集体经济提供稳定非经营性收入与耕地资源增值。补偿资金可用于耕地质量提升、设施更新维护和保护管理工作，提升耕地流转租金溢价，强化农村社区治理能力。

探索乡村振兴模式，让农民共享“发展红利”

创新“村村抱团”模式

　　全面梳理全市各镇各村产业、资源优势，构建“镇级统筹、村村抱团”发展共同体，在新市镇商业区、城乡一体新社区和工业功能区发展“村村抱团”创收项目，抱团模式的创新推进，提升了土地集约利用水平。例如，海昌街道推动12个村集体经济通过资源整合、资产盘活、资金扶持三者联动方式实施“村级抱团”项目，占地面积53亩，总投资2.3亿元，打造海创共富产业园平均每年每个村集体经济增收约42万元;杭海信息港一期市级“飞地”抱团项目投资7.2亿元，由海宁市48个村(社区)及一家公司抱团建设，总建筑面积12.9万平米，将于2025年底建成，建成后主要进驻高端电子信息产业，为各个村级集体经济带来实实在在的收益。

推动村企互助模式

　　村企互助模式以“村企联动、互利共赢”为核心，将市场化要素与特色农产品、闲置土地、存量房屋、劳动力深度结合，培育乡村产业振兴新业态。例如，丁桥镇立足传统特色家禽养殖业，通过龙头企业带动农户融入现代农业产业体系，实现增收致富。村集体整合闲置土地与劳动力资源;龙头企业注入资金与技术，提供鸡苗、技术培训和销售;农户进行养殖，按保底价收购农产品，农户既能获得土地流转金，又可在基地就业增收;村集体通过资源入股参与分红，还联合企业打造农产品品牌，拓宽销路。该模式破解了农村发展资源不足难题，实现村集体经济增长、企业扩产、农户增收。家禽养殖全产业链年产值超12亿元，累计带动500多户农户参与，助农增收超1亿元，成功创建嘉兴市特色农业强镇(家禽)。

服务乡村旅游新业态模式

　　海宁市从政策、空间、资源三维发力，建立乡村旅游用地保障体系，推动农村文旅融合发展。近三年来，安排旅游专项扶持资金4100余万元，精准激励扶持民宿发展、品牌打造等业态。依托海宁市“两横四纵”美丽风景旅游线规划，统筹串联蚕桑文化、水果采摘等特色农旅。在用地空间和建设用地指标上，保障已明确的融合项目需求，同时优化用地布局，用好存量用地空间。例如，黄湾镇引入开元乡旅团队，将闲置的原蚕茧收购站、旧厂房改造成主题餐饮、俱乐部。近三年依托18个省级3A级景区村庄，保障落地28个农旅项目，社会投资超2.3亿元。

专业合作社全域带动模式

　　海宁市将土地综合整治打造的集中连片耕地进行统一流转，由专业合作社以“资源整合、技术赋能、利益共享”为核心，通过合作社串联产业环节和农户，实现乡村发展与村民增收协同。例如，丁桥镇新仓村农机专业合作社，整合村周边耕地打造规模化种植基地，提供良种、农技指导，统一收购销售农产品，还开设技能培训帮村民掌握种植技术，优先吸纳村民就业。该模式以“统一经营，股份分红”模式，吸引农户自愿入股，流转4800余亩土地并规模化经营。累计为1470户社员发放大米2475吨、分红132万元。

科技赋能提升农业种养模式

　　通过积极打造数智化农事服务中心、专业合作社，加快人工智能、大数据、物联网等技术推广与应用，实现农业数字化、机械化、无人化的现代高效生产模式。改变传统种植养殖模式，从“经验管地”到“数据养地”、从“人工巡查”到“智能监护”，智慧种养模式不仅让设施农业用地的利用效率提升30%以上，更让农民收入实现产量和收益的“双重增长”。例如，马桥街道“万亩方”项目农事管理服务中心通过数字化管理，实现了项目温湿度管理、光照管理、病虫害防治等重要参数的“一屏管控”。海宁市生猪一体化养殖项目采用智能化生猪养殖，项目占地128.4亩，建设存栏3.6万头，年出栏7万头，可有效保证猪肉全产业链可控，保障猪肉市场的稳定供应，从根本上降低成本、提升数字农业的发展并保障产品安全，同时增强抗风险能力。2024年至2025年海宁市共保障农业设施用地项目60个，用地面积468.75亩，为乡村振兴和农业农村现代化提供更强有力的支撑。

　　海宁市通过强化土地要素保障、优化耕地资源配置、探索经营发展模式等举措，为乡村振兴提供了有力支撑，推动了乡村振兴和共同富裕。未来，海宁市将继续深化土地制度改革，不断创新发展模式，让土地要素在乡村振兴中发挥更大作用，为乡村发展注入新活力。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：牛勇雯