摘要：文章运用田野调查、规范分析与比较研究相结合的方法，以西藏冬虫夏草产业为研究对象，深入探究其中涉及的法律问题，并从规范供给和制度执行两个维度展开剖析。研究发现，该产业面临诸多困难，如采集费用收取与优惠政策落实存在问题，语言障碍及信息传达不畅阻碍政策执行，以及法律明白人虽定位良好，但在落实中存在职责边界模糊与能力建设断层等情况。针对这些问题，文章结合实际提出具体解决路径，包括构建法规教育体系以培养法治意识、推行社区共管以保护资源、明确监管职责以及提升执法能力等。笔者认为，完善法律制度并创新管理机制，不仅有助于保护高原生态环境，还能推动冬虫夏草产业健康发展，从而为西藏自治区(以下简称“西藏”)经济转型升级提供法治保障。

引言

研究背景与意义

　　农业农村部印发的《“十四五”全国种植业发展规划》中提到，2020年，全国中药材种植面积4358万亩(约29053.33平方千米)。随着中医药事业的发展，中药材消费呈稳步增长态势。随着人们对健康和生活质量的要求不断提高，传统中药材市场逐渐受到关注并发展。虫草，作为一种具有珍贵药用价值的中药材，拥有广泛的市场需求和商业潜力^[1]。然而，在虫草产业链中，存在利益相关主体参与不均衡、产业链条不完善、法律规范缺失等一系列问题，制约了虫草产业的可持续发展和市场竞争力。

　　目前，对于虫草产业中的法治环节缺乏系统研究，本项目将填补该领域的研究空白，涉及法律、民族学等多个领域，促进学科交叉融合，为学术研究提供新的视角和方法。通过深入研究虫草产业的利益相关主体参与和价值链整合，有助于拓展和丰富相关理论框架，为产业链整合提供理论支持，促进虫草产业的法制化管理和规范化发展。本研究旨在在学术理论与实践应用之间取得良好的平衡，最终实现学术与社会的双赢。

研究目的与方法

　　本研究通过法律优化途径，探讨冬虫夏草产业中利益相关主体的参与与价值链整合，以促进产业可持续发展和社会经济效益提升。第一，逐一分析冬虫夏草产业中的各利益相关主体，明确各方利益诉求及权责。第二，进一步剖析冬虫夏草的价值链。第三，通过探讨冬虫夏草企业的利益相关主体的参与与价值链，发现整个虫草行业现存的问题与挑战，及时发现问题和不足之处，并结合冬虫夏草产业的实际情况和法律优化途径的研究成果，提出相应的优化途径和政策建议。

　　针对冬虫夏草产业的复杂性和多样性，本文主要采取实地调查、问卷调查和访谈等方法。首先，针对冬虫夏草产业相关从业者、消费者或政府部门进行问卷调查，了解他们的态度、看法和需求。其次，采取访谈法和内容分析法进行辅助，与冬虫夏草产业的相关人士进行深度访谈，探索其经验、观点和看法，获取详细的信息和案例资料。最后，通过对政策文件、专家访谈等材料的深入解读和分析，探讨冬虫夏草产业所面临的问题与挑战，挖掘背后的深层次原因和影响因素，揭示冬虫夏草产业的发展趋势、市场规模以及利益相关主体之间的关系等重要信息，为决策制定提供科学依据。综合运用以上研究方法，可以全面深入地探讨冬虫夏草产业的发展现状、问题与挑战，为产业发展和政策制定提供科学依据和决策支持。

冬虫夏草产业概述

　　冬虫夏草有悠久的药用历史，在我国主要分布于高海拔地区。20世纪以来，科研人员对冬虫夏草的研究逐渐深入，开始对其生长环境、药理作用、化学成分等进行系统研究，发现冬虫夏草具有免疫调节、抗氧化、抗肿瘤、降血糖和降血脂等多种药理活性和作用。随着对冬虫夏草药用价值的认识不断提高和市场需求的增加，一些企业开始涉足冬虫夏草产业，开展冬虫夏草的采集、加工和销售等业务，产业规模逐渐形成，主要集中在青海、西藏、四川等冬虫夏草主产区，形成了以当地农牧民采集、企业收购加工和销售为主要模式的产业链^[2]，为当地农牧民也带来了物质上的保障和经济上的收益，在当地社会经济发展中发挥着重要的作用。近年来，冬虫夏草市场热度高涨，虫草产业也逐渐受到国际市场的关注和认可，冬虫夏草成为我国中药材出口的重要品种之一，且我国已成为出产冬虫夏草的主要国家。

　　国家层面，冬虫夏草资源的管理受到多部法律法规的严格监管和保护^[3]。《中华人民共和国宪法》为所有自然资源的保护奠定了基础性框架，而《中华人民共和国草原法》则具体规定了草原资源的利用和保护措施，确保草原生态环境的可持续发展。《牧区土地管理条例》进一步细化了牧区土地的使用和管理规定。《野生植物保护条例》明确将冬虫夏草列入国家二级重点保护野生植物，列明了野生植物的保护职责及措施，各地政府为规范产业发展和资源的开发利用，制定了相应的管理办法，包括《西藏自治区冬虫夏草采集管理暂行办法》和《西藏自治区冬虫夏草交易管理暂行办法》等，各地区也在实务中不断更新实施细则，详细规定了冬虫夏草采集和交易过程中的权利和义务。

冬虫夏草产业利益主体及其法律问题分析

虫草产业主体分析

　　冬虫夏草的采集主体主要为产区当地居民，采集活动是其重要的经济来源之一^[4]。采集环境集中于高海拔的草甸、灌丛等生态脆弱区域。传统的采集方式主要依赖人工挖掘，这种方式虽然能够保证冬虫夏草的完整性，但对土壤结构和植被破坏较大。冬虫夏草的采集具有明显的季节性，一般集中在每年的五至七月。其产量受到多种因素影响，包括气候条件、生态环境变化以及采集强度等。近年来，由于过度采集和生态修复不力，冬虫夏草的产量呈现出较不稳定的趋势。

　　冬虫夏草的销售渠道较为广泛，主要包括传统的中药材市场、专卖店、礼品店以及电子商务平台。中药材市场吸引了众多批发商、零售商和终端消费者。市场对冬虫夏草的需求主要源于其药用价值和滋补功能。在国内，消费群体主要集中在经济发达地区的中高收入人群，他们将冬虫夏草视为高端滋补品用于养生保健或礼品赠送。此外，在国际市场上，随着中医药文化的传播，冬虫夏草也受到部分国外消费者的关注，其价格受到多种因素影响，包括产量、质量、市场需求、季节因素以及市场炒作等。由于冬虫夏草价格高昂且市场需求大，吸引了众多企业和商家参与市场竞争。在竞争过程中，除了产品质量和价格的竞争外，品牌形象、售后服务等也成为企业竞争的重要因素^[5]。

　　政府出台了一系列政策法规来规范冬虫夏草产业的发展，对其采集、加工和销售等环节进行严格监管。政府通过建立自然保护区、实施生态修复工程等措施，保护冬虫夏草的生长环境，确保其资源的可持续利用。政府通过引导和支持，推动冬虫夏草产业向深加工、高附加值方向发展，提高产业的整体竞争力。例如，政府鼓励企业加大研发投入，开发冬虫夏草的深加工产品，如虫草含片、虫草胶囊、虫草口服液等，提升了产品的附加值。

冬虫夏草产业价值链整合的法律问题

　　笔者聚焦于西藏那曲市M村的冬虫夏草产业，对该地采集者以及政府相关部门工作人员进行访谈，深入研究该地民众及政府面临的法律实践困境以及其深层次原因。

　　冬虫夏草采集许可证的发放及费用收取过程中体现出政策实行中的一些困难，在笔者的实地调研中，有约83%的村民将“植被修复费”误解为资源使用税，反映出藏汉双语政策解读机制的缺失。民众观念里所谓的“虫草税”实为植被修复费，旨在保护与修复因采集活动受损的生态环境。不同地区根据虫草长势与生态状况，设定植被修复费用，连同采集证手工费，共同构成了村民的费用负担。值得注意的是，笔者了解到当地财政局会将植被修复费返还给乡镇政府，专项用于购置草皮等材料，旨在恢复沙漠化地区的生态平衡，体现了政府对生态修复的重视与投入^[6]。对比新疆和田县塔瓦库勒乡税务干部主动跟进企业，上门宣传政策，为纳税人量身定制服务、甘肃省武威市民勤县科学技术局与林业草原局以及农业农村局与当地合作社合作将荒漠肉苁蓉规范化栽培技术编辑成册，向有志于发展荒漠肉苁蓉产业的人群免费赠送，可为西藏各冬虫夏草产区提供制度优化参考。

　　2024年，政府结合实践经验，更新了一系列灵活的管理措施，如11岁以下及60岁以上人群采集虫草时免交植被修复费、为短期采集者提供临时采集证，并免除其办证手工费、利用新技术更新采集证，实现扫码可查等措施，旨在减轻村民的经济压力，同时规范采集活动，提升工作人员能力，助推本地特色产业发展。《虫草采集责任书》等文件的签署成为政府推进虫草产业管理的重要手段，旨在强化相关人员的责任意识与安全教育，然而语言障碍与信息传达不畅成为政策执行的阻碍。在各种会议中，工作人员与村民间存在语言不通，导致信息传递效果不佳，即便有通晓当地语言的工作人员参与，也常因专有名词翻译不畅与转达不明确导致信息失真，使得政策意图难以被村民充分理解，也侧面反映了基层工作人员的能力瓶颈在政策传达中较为凸显。尽管，基层工作人员定期接受各类法律培训，包括法治宣讲、案例分享及专题讲座等，但这些举措的实际效果却显得力不从心。在笔者的调研中，一位工作人员说到：“专家讲的案例很多都是其他地区的，要是能用我们调解过的纠纷当教材就好了。”这种培训内容与地方实践的脱节，导致政策执行中出现“温差”。究其原因，一方面在于培训内容未能紧密结合地方特色与实际需求;另一方面，培训后的考核与成效追踪机制缺失。这种状况直接削弱了法律在基层的有效传达与执行力度^[7]，成为制约冬虫夏草产业合法合规发展的隐形短板。在此问题上，内蒙古自治区阿拉善盟采用“蒙汉术语对照手册”以及内蒙古自治区各地制定双语(汉蒙文)草畜平衡明白卡并进行发放解读等做法，以期能为这些地区提供借鉴。

　　为积极响应国家关于加强乡村治理的号召，M村也尝试通过赋予本地一些具有一定法律素养或诉讼经验者“法律明白人”的身份标识，期望以此推动基层法律意识的普及与法治环境的改善^[8]。然而，笔者在对M村的实地调研中发现，“法律明白人”的角色定位虽好，但在落实中体现为缺乏具体的职责设定与工作安排，导致其更多停留在名义授予阶段，未能实质性融入地方治理与法律咨询中，这无疑使得其潜在效用大打折扣。调研发现，M村的制度缺陷主要体现在职责边界模糊和能力建设断层方面，M村既无岗位说明书等文件，也未建立与人民调解员、村民委员会的协同机制，有超一半的“法律明白人”自述看得懂条文但讲不清道理。对此，可以参考学习甘肃省张掖市的做法，该市在对3000余名“法律明白人”的培养过程中，通过建立“三定三评”机制(定职责清单、定服务网格、定考核标准;群众测评、司法所考评、乡镇综评)有效破解了角色虚化问题。

冬虫夏草产业利益主体和价值链整合的法律优化路径

法规教育体系构建与法治意识培养

　　应强化政务公开的透明度，通过藏语宣讲、法律明白人等渠道，加强各类费用政策的解释与宣传。考虑家庭规模与经济压力，设计更为灵活的政策，如家庭减免、按家庭成员数量分级征收等，减轻多子女家庭的经济负担，体现公平与关怀^[9]。

资源保护

　　政府在冬虫夏草采集管理与生态补偿机制中已采取了多项积极举措，效果良好。强化多语种沟通与信息传递机制，确保政策细节准确传达至每位村民。加强对非正式市场的引导与规范，通过政策宣讲、市场教育等方式，提升采集者的法律意识与市场规范意识，促进市场健康发展。生态教育与意识提升应纳入政策规划，通过开展生态教育项目，提升村民对生态补偿与资源可持续利用的认识，激发其主动参与生态保护的意识与行动。构建和谐的采集环境，是实现政府目标与村民利益双赢的关键。

明确监管职责，提升执法能力

　　在冬虫夏草产业中，涉及到的监管部门主要有市场监管部门、农业农村部门、林业和草原部门、生态环境部门等。在实践中，应加强监管队伍的专业化建设。青藏高原地属偏远地区，此类地区采集者大多未受过义务教育、通晓民族方言口语，未掌握民族方言的书写以及国家普通话应用^[10]，因此，更应着重定期组织此类地区执法人员参加业务培训，提高其对冬虫夏草产业相关法律法规、政策标准的熟悉程度和执法操作技能，并且能够完成精确的上传下达。

　　通过以上措施，可以进一步明确各部门职责分工，避免工作内容的重叠或监管空白，提高效率，确保法律法规等得到有效执行，促进产业的健康有序发展。

　　参考文献：

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　　[10]费孝通.乡土中国[M].北京:北京大学出版社.2012:10.

　　西藏大学 2024 年度研究生“高水平人才培养计划”项目“冬虫夏草产业利益主体和价值链整合的法律优化路径研究”(项目号：2022-GSP-S138)阶段性成果。

　　终审：魏文源

　　监审：李晓亚

　　编校：罗学茹

　　网络：吴飞飞