摘要：农村土地承包经营权确权登记颁证工作，主要依据物权法、农村土地承包法的相关内容实施，具体由县级农村土地承包管理部门负责，主要从地块、面积、位置等多个方面对农户承包土地情况加以全面调查和记录，在确认其符合相关法律规定后，由县级以上地方人民政府颁发证书，这也是保障农户土地承包权益的重要依据。相关工作的有效开展，不仅有助于维护土地承包关系的稳定性，促进农村基本经验制度的健全与成熟，更有助于保障农户基本的土地权益。文章围绕农村土地承包经营权确权登记颁证情况展开探究，简要概述了相关工作所需遵循的稳定完善、依法规范、因地制宜、民主协商等原则，从主要任务、工作方式以及考核奖惩等方面对登记确权工作进行具体的分析，最后对登记确权工作所取得的成效、经验及启示加以总结。

　　关键词：农村土地承包经营权;确权登记;颁证;启示

　　文章编号：1674-7437(2024)05-0234-03 中国图书分类号：F321.1 文章标识码：A

　　做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，有助于赋予农民更多财产权益，这关系到促进土地流转、发展农业规模经营，关系到完善农村治理体系、维护农村和谐稳定，是事关农业农村长远发展和农民利益的大事要事。张家港市锦丰镇于2014年成为农村土地承包经营权确权的试点乡镇，用4个月的时间完成了3个村、81个村民小组、3073户农户的确权工作。2015年，符合颁证条件的村全部完成确权工作;2016年，完成确权登记颁证资料的整理归档工作;2017年，归档资料移交市档案馆^[1]。此次以锦丰镇为例，对农村土地承包经营权确权登记颁证的实践与启示进行探究。

　　1 农村土地承包经营权确权登记颁证工作遵循的基本原则

　　1.1稳定完善原则

　　本次确权登记颁证工作的开展，主要是对1998年农村土地续包工作加以规范和完善，而不是对以往工作体系的重置。因此，在实际开展工作的过程中，应在保持现有土地承包关系稳定不变的前提下，对1998年土地续包过程中存在的错确权、漏确权等问题加以梳理和分析，在与各个相关主体进行充分协商的基础上，妥善予以纠正和完善。

　　1.2依法规范原则

　　对于土地确权登记颁证工作的开展，党和国家出台了许多政策法规，其中包括《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》等，在实践工作中，需要对这些土地承包经营权登记的相关规定进行深入解读并严格遵守，具体可按照农业农村部《农村土地承包经营权证管理办法》规定的登记内容，依照规范的工作程序，开展确权登记颁证工作，确保工作开展有法可依、有规可循。

　　1.3因地制宜的原则

　　不同地区的土地承包工作情况存在较大差异，因此经营权确权登记颁证工作十分复杂，为保障工作的高效合理开展，需要对镇、村的土地承包实际情况进行考察，挑选适宜的登记试点，在切实了解当地现实情况并积累相关经验后，再调整工作方案以确保土地承包工作的有序开展。对于已明确列入三年内开发建设或撤制计划的村组，暂时无须为其登记。以当前的工作经验来看，确权登记工作方式大致包含两种，一种是“确权确地”方式，需要对其地块面积加以统计并核实，在清晰划分“四至”后，绘制出准确的地块位置图;另一种是“确权确利”方式，在统计并核实地块面积后，无须再明确“四至”，但要将其位置具体划分为“本村民小组内”。

　　1.4民主协商的原则

　　在农业生产与发展中，农民占据主体地位。农民群众是否认可与支持，成为影响确权登记与颁证工作开展的关键因素。因此，在确权登记工作中，应主动征询农民群众的意见与看法，充分尊重农民意愿，广泛动员农民群众积极参与确权登记工作，广泛征求群众意见，让农民充分参与到协商与决策中。对于确权登记中的重大事项，需要由集体经济组织成员参与讨论，方案的制定和实施要坚持民主决策，严格执行公示制度和公示时间，以便农民群众能够真实且全面地了解决策内容，并予以认可和支持。

　　2 农村土地确权登记颁证工作的主要任务

　　2.1规范登记相关内容

　　农村土地承包经营权登记内容要完整全面，其中包含的信息除了承办经营权人的姓名、住址等基本信息外，还要准确记录经营权证的名称与编号。其中，要清晰标明承包期限、起止日期等。对于发包土地的集体经济组织、负责核发经营权证的机关，也需要记录其名称。在此基础上，承包土地的具体面积、编号、用途以及所处位置等情况，也是确权登记中的主要内容。另外，在土地经营权发生变动时，土地变动的相关信息也要及时进行记录。

　　2.2准确核实土地承包档案

　　在土地承包关系达到相对的稳定状态后，需要对土地承包档案内的相关内容予以核实，在确认相关内容准确无误后，做好相关登记资料的整理与分析工作，确认台账、登记表完整，通过对档案内登记内容与土地承包现实情况进行对比分析，确保合同与证书的内容符合真实情况。

　　2.3明确承包地块位置

　　在完成档案核实后，要根据土地承包合同、土地承包经营权证中的相关内容，结合国土资源部门的确权结果，对地块的“四至”、位置图进行确认与绘制，并为其划定编号。在本组公示后，可将地块位置图放入承包档案中，以便为后续的合同确认、合同变更以及合同解除等工作提供有效的依据。

　　2.4做好基本信息审查

　　在对土地承办经营权的确权中，对于登记申请书、登记表以及位置图等相关内容，不仅要由确权单位进行审查，而且要由承包户进行审查，在经商议确认无误后，再由发包单位对相关内容进行整理与汇总，并上交至镇级主管单位进行核查，确认无误后，最后将其上报至市委农工办进行申请。

　　2.5建立土地承包登记簿

　　为保障土地确权登记颁证有据可查，需要建立登记簿，若已建有登记簿，需要结合确权登记的实际工作开展情况，对现有登记簿加以健全和完善;若尚未建有登记簿，需结合当前的土地承包合同、证书等相关内容，对已经依法确认的承包地块相关信息加以整理，进而建立相关登记簿。

　　3 确权登记方式

　　根据锦丰镇的实际情况，主要分为三种不同类型地区，进而实行三种不同的确权方式。

　　3.1三种不同类型地区

　　一是不再进行确权登记颁证工作的地区。对于农户已经取得被征地农民社会保障并已自愿放弃土地承包经营权的土地，不再列入土地承包经营权确权登记颁证范围。必须明确对这一类地区农户所放弃承包经营权的土地，其归村(组)集体所有的性质不得改变，其经营发包收益统一纳入村(组)集体经济组织收入，由全体集体经济组织成员共享。对少量未自愿放弃土地承包经营权、且未领取被征地农民社会保障的农户，通过重新签订土地承包合同的形式，登记其现有的土地承包经营权，但暂缓发放其土地承包经营权证书。二是暂缓进行确权登记颁证工作的地区。对已按规定程序、明确列入三年内居民动迁和土地开发建设规划、将要撤制的地区，暂缓进行确权登记颁证工作。对一些历史遗留矛盾较多而又短期内无法解决的地方，经市人民政府批准可以暂缓确权颁证。还有部分因规划将在近三年内重新调整、土地状况将发生重大变化的行政村，经该村集体经济组织成员多数讨论同意，并逐级报镇和市人民政府批准同意的，也可暂缓确权颁证。三是必须进行确权登记颁证工作的地区。除上述情况之外的所有地区，均须根据当地实际情况，按规定的三种形式全面组织开展确权登记颁证工作。

　　3.2三种不同的确权方式

　　一是确权确利不确地。已经通过村集体经济组织统一流转实现集中型规模经营，但未组建土地股份合作社的，以及1998年续包时超标准预留的机动地等应确权未确权和目前已实行规模经营的土地，均实行确权确利不确地，将农户的承包地块位置明确在“本村民小组内”，并颁发承包经营权证书。二是确权确地。土地仍由农户自己耕种，或农户间自发流转且地块位置明晰、矛盾争议较小的，采取确权确地的方式，按照有关要求核实农户承包地块的面积，以地块编码形式明确“四至”，并绘制农户的承包地位置图，颁发承包经营权证书。三是确权确地与确权确利相结合。对于农户四周有承包耕地，且当时分地底册完备的可确权确地、其他地块或有机动地的进行确权确利。同一集体经济组织内部，可根据情况选择多种确权方式，但只能选择颁发相同类型的土地确权证书。

　　4 登记确权工作的考核奖惩机制

　　4.1建立健全组织体系

　　成立镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，办公室设在镇农村承包土地管理和流转服务中心，协调指导全镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作。各村(涉农社区)也要成立相应的领导小组和实施小组，协调并组织开展具体的实施工作。为提高确权登记工作质量，确保各项工作落到实处，将把农民群众满意度、承包农户登记率列入村干部年度目标考核。在三个试点村中，年底完成试点工作的，村班子年终报酬总额上浮10%;因工作不力，年底未能完成试点工作的，村班子年终报酬总额下浮10%，并对主要和直接责任人进行责任追究。

　　4.2落实工作经费保障

　　充足的经费是有效开展确权登记工作的必要保障。根据2013年中央1号文件提出的“登记工作经费纳入地方财政预算”要求，将根据每年的计划开展登记村数、承包面积工作，将镇工作经费纳入财政预算，每亩登记工作经费标准按上级补助执行^[2]。

　　4.3妥善解决突出问题

　　在确权登记实践中，难免会遇到各种问题。对此，应按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则，依法妥善解决确权登记工作中遇到的问题。保障工作开展的针对性与实效性，并组织力量对土地承包问题进行摸底排查，妥善解决存在的可能影响登记工作顺利开展的问题。要结合本地实际，并依法不断完善具体的规定和工作机制，强化长效管理。此外，还要加强宣传引导，强化农民群众以及相关工作人员的法律意识，使其能客观了解土地确权登记的相关政策，从而妥善处理土地承包经营纠纷，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善化解矛盾，尽可能降低土地经营权确权中矛盾纠纷的负面影响，确保农村社会和谐稳定。

　　4.4加强登记建档管理

　　各有关单位要按照《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理和移交规定》的要求，对确权登记工作中包含的地块“四至”、编号等相关信息，参考相关的登记申请书、登记表等相关文件，对其进行系统的整理、归纳，形成完整且准确的工作档案。切实加强档案统一管理，在建立纸质档案的同时，逐步建立电子档案，确保确权登记工作档案的完整与安全。

　　5 确权登记颁证取得的成效

　　5.1确权登记颁证的签字和发证比例

　　全镇共有21个行政村、713个村民小组，其中有67个村民小组不开展确权，224个村民小组暂缓确权，422个村民小组开展确权登记(420个村民小组确权确利、2个村民小组确权确地)，涉及农户16898户。其中，16653户农户签字确认，占比为98.6%，面积约为2 937万km2;245户农户未签字，占比为1.4%，面积约为71万km²。实际领证农户数16164户，占应发证农户数的97.1%。(因领证时需户主或共有人签字，不得他人代签，有些农户外出等原因未签字领证，至年底实际领证农户比例超99%)^[3]。

　　5.2确权登记颁证的归档成果

　　2017年，按照《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》要求^[4]，完成档案的整理归档工作，共归档综合类211卷，农户类(确权确利)16567卷、农户类(确权确地)86卷，照片档案58卷，合计16742卷。

　　6 确权登记颁证的经验启示

　　6.1确权登记既要维护农民权益，也要巩固农村经营成果

　　二轮土地承包与一轮相比，情况已经发生了很大的变化，与此同时，对确定登记颁证工作的要求也在提高。随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程的加快，发展适度规模经营已经形成既有格局。2010年，农民以承包经营权，村集体以资金入股的股份制形式，把耕地“集中流转”给村集体，由村集体统一经营、按股分红，创新“户流转、村经营”的农业开发模式。本轮则采取“统分结合”的承包经营思路，遵循地到组、利到人，确保农民利益不受损、规模经营不倒退的原则，保证确权工作与农业现代化的有机统一^[5]。

　　6.2确权登记既要乡镇主动负责，更要紧紧依靠群众

　　全镇按照“坚持分级负责，强化市镇两级的责任”的要求，加强组织领导和工作创新，形成了“以确权确利为主、确权确地补充”确权方式。同时，工作全过程公开透明，不仅使村民能够全面了解土地经营权确权的相关信息，还组织村民民主协商，自主解决矛盾纠纷，最大限度保护成员自身的集体财产权和收益分配权^[6]。

　　6.3农村改革既要依法依规，也要因地制宜灵活创新

　　锦丰镇针对人与农地地块无法一一对应的现实情况，在坚持原则、依法依规的前提下，以“确利”为核心，以“不确地”为应变，实现了确权工作形式的创新，切实维护了农村稳定与村民和谐。全镇的颁证工作也获得了省、市农业经济部门的高度认可。

　　6.4群众工作既要创新宣传手段，也要扎根农户

　　锦丰镇一方面通过媒体、告农户书、横幅、电子屏幕、网站、微信等各种传播手段，对政策要点进行总结，具体操作步骤做到家喻户晓;另一方面，采取镇确权登记工作人员包村、村确权登记工作人员包组、村民小组长包户的方法，充分听取群众意见和建议，获得了群众的支持。

　　6.5组织保障既要依靠村民自治，也要加强考核问责

　　一方面，发挥村组的自治作用，村(社区)的登记方案由村(社区)集体经济组织成员代表大会表决通过，并以村民小组为单位组织实施;另一方面，在考核推动上，成立镇、村工作小组，加强跟踪问效、刚性问责，把确权颁证工作与村年度考核挂钩，强化责任、严格奖惩，为确权工作按时序推进提供了有力的组织保障。

　　7 结束语

　　农村土地承包经营权确权登记颁证工作是保障农民居民基本权益的重要工作，其涉及面广、工作量大。锦丰镇的确权登记颁证工作能够顺利完成并取得一定成效，离不开上级主管部门的政策指导，也离不开政府职能部门的鼎力配合，更离不开村一线工作人员的辛勤付出。文章简要概述了相关工作，并对其进行了具体的分析，以期为以后的登记确权工作提供一定的参考。

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　　编校：郭嘉依

　　网络：柳绣华

　　监审：牛鑫宇

　　终审：魏文源