在全面推进乡村振兴与基层治理现代化的背景下，农村地区“一老一小”服务保障问题日益凸显。本文以四川省H县为案例，基于多元协同治理理论，探讨农村地区“一老一小”服务保障问题。研究发现，H县面临服务供给与当地需求脱节、协同网络结构性失衡及政策机制衔接不畅等困境，表现为儿童教育的“二元分流”与养老服务“供需错配”。本文揭示了标准化服务模式在部分农村地区的局限性，提出应从理念重构、主体优化和机制创新三个维度构建协同治理新格局，通过“嵌入式”服务、多元主体协同及文化适应机制，建立符合农村地区特色的服务保障体系，为推进基层治理现代化提供有益参考。

　　当前国家正全面推进乡村振兴与国家治理现代化，妥善解决好“一老一小”问题，不仅是保障和改善民生的核心议题，更是检验基层治理效能的关键。这一挑战在部分农村地区表现得尤为复杂和严峻。以四川省H县为例，其呈现出人口稀少、幅员辽阔、以传统畜牧业为主导的典型特征，这些特征构成了一个与其他农村有着明显差异的“特殊场域”。

　　在此背景下，一个核心问题值得探究：为什么在全国其他地区行之有效的服务体系和政策实施方法，在部分农村地区却不适用或失灵?多元协同治理理论所勾勒的政府、市场、社会与社区等多元主体共建共治共享的理想图景，与当地的现实之间究竟存在着怎样的张力与梗阻?本文以四川省H县为个案，对这一议题进行探讨，旨在为构建契合农村地区实际的社会服务保障体系提供实证参考与路径启示。

理论基础与分析框架

　　本文以多元协同治理理论为理论基础，该理论指的是，“政府与企业、社会组织以及公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任”。其核心在于突破单一主体的局限，通过多元主体的共同参与实现治理目标。

　　基于此，本文构建了“主体—机制—困境—路径”的分析框架。首先，识别政府、家庭、社区、社会组织、市场等核心主体;其次，分析各主体在关键协作机制上的运作，如政策衔接、资源整合、信息共享、文化适应等，揭示多元主体在协同过程中面临的现实困境;最后，有针对性地提出优化协同治理的可行路径，为H县“一老一小”服务保障体系的完善提供参考性思路。

H县“一老一小”服务保障的现状与困境

　　H县作为四川省阿坝藏族羌族自治州下辖的一个县，其特点是“人口稀少、幅员辽阔、传统牧业”，这种社会生态构成了“一老一小”服务保障工作的特殊场域。全县总面积8400平方公里，总人口约4.8万人。主导产业是传统畜牧业，人口居住较分散，公共服务成本高昂。同时，随着现代化进程的推进，该地区已成为典型的“劳动力输出县域”，一些家庭选择将子女送到教育资源更丰富的地区就读。此外，当地由于以畜牧业为基础的生产特性，也存在根据生产需求在不同地点之间流动的现象。这些特征使得该地区“一老一小”问题呈现出独特而复杂的面向，多元协同治理在此面临着严峻考验。

H县“一小”保障的现状与困境

　　H县的儿童服务面临着明显的二元分流现象。当地约有30%的儿童在县外就读，70%在本县接受教育。这种教育选择的分化，反映了不同家庭基于自身条件对教育资源的差异化获取：部分家庭条件较好的孩子有机会去成都、绵阳等教育资源更为丰富的地区就读，而大多数在本地就读的孩子，其个人发展受到传统教学方法和当地相对薄弱基础的限制。他们的知识结构、能力培养与外部快速发展的社会之间存在一定差距，导致他们在后续升学和就业方面面临一定的挑战，就业选择相对有限。

　　这种现象给协同治理带来了两方面挑战。一方面是外地就读儿童服务管理的衔接性。一些儿童可能因适应压力、长期与父母分离等因素而出现心理健康问题，需要得到更多关注。由于户籍所在地与居住地分离，H县相关部门在提供及时、持续的本地服务方面存在局限;同时，由于就读儿童的流动身份，就读地区的公共服务体系无法实现全面深入的服务覆盖，从而在儿童成长的关键支持环节上可能出现疏漏。另一方面是本地儿童支持体系存在能力不足的问题。面对留守或无人看管的儿童，本地部门提供的专业资源和力量相对有限。例如，H县当地社会工作组织“格桑花”的成员往往缺乏社会工作和心理咨询的专业素养，这限制了他们为儿童提供专业的心理疏导和行为引导。因此，这部分儿童的精神关怀和心理支持成为当前服务网络的薄弱环节。

　　在学前托育方面，城乡地区服务供给存在不平衡问题。在H县，仅县城有三所幼儿园能够提供相应的托育服务。因乡镇幼儿园教师通常兼任小学教学，他们难以同时兼顾三岁以下婴幼儿的照护。其中的协同困境主要在于：当地人口居住分散，服务需求难以集中，难以形成规模效应，导致市场和社会资本缺乏进入意愿;同时，地方政府主导的普惠性公共服务在基层供给不足，最终使得县域内婴幼儿家庭的托育需求难以得到有效满足。

H县“一老”保障的现状与困境

　　近年来，H县在养老服务基础设施方面进行了大量投资。最新官方报告显示，当地新建的社会福利服务中心总投资2500万元，建筑面积4990平方米，已投入使用床位122张，并配备了现代化集中供氧系统，大大改善了物质和技术条件。同时，该县还建有22个日间照料中心。然而，与政府的高昂投资形成鲜明对比的是，当地老百姓总体上表现出“冷淡的态度”。调查显示，日间照料中心很少被使用，老百姓不愿去照料中心，更喜欢去参加与文化、信仰相关的活动;敬老院的集中护理也面临虽做了大量动员工作但接受度不高的问题。

　　主要的协同困境在于“标准化供应”与“本地化需求”之间的显著不匹配。政府提供的服务通常采取的是基于内地经验的标配养老模式，而该地区老年人的需求深深植根于他们的信仰和传统习俗。他们的精神生活围绕当地的各种习俗与活动展开，当前政府所提供的服务内容与他们的文化和心理需求之间存在显著差距。老年人在身体条件允许的情况下，更愿意在家庭和社区中生活，而不是进入机构。对其他地区养老问题的分析也证实，目前的养老服务普遍存在服务内容单一的问题，主要限于满足老百姓的基本生活需要，但难以提供精神方面的服务。

　　除了养老机构不适配老年人的需求以外，另一个“一老”保障体系中存在的显著问题，即健康衰退与慢性病管理的挑战。H县独特的自然条件和传统的生产生活方式，使得当地居民往往较早地患上风湿性关节炎、大骨节病等慢性疾病，健康状况也相对迅速地下滑。这造成了协同增效的双重困境，即慢性病的基层管理存在不足和家庭养老功能的承压。尽管县福利中心为居民提供了医务室和健康监测服务，但广大农村地区的居民在获取定期、便捷的医疗保健与公共卫生服务方面仍然存在一定的困难。

困境根源

　　这种困境根源在于在H县这一特殊场域中，多元协同治理体系在理念、主体和机制三个层面均出现了系统性失灵。

理念层面

　　日间照料中心利用率低，养老服务与老百姓精神需求错配，原因在于当地未能较好地融合本地文化和生产生活方式。治理主体的理念存在“路径依赖”，他们提供一套普遍适用的标准化公共服务，但对当地老年人的精神需求缺乏理解与融合。当前的服务供给在内容与形式上存在双重局限，服务内容往往较为单一，偏重基础生活照料，在精神关怀上还需要进一步推进;同时，服务项目的设计大多停留在空间共用和简单的活动组织上。

主体层面

　　治理模式具有“政府单打独斗”的特征。从巨额投资的福利中心到各种补贴发放，政府是整个过程唯一的主导者。然而，市场和社会力量极为薄弱，社工组织“格桑花”等地方社会组织缺乏专业技能，难以履行政府转移的服务职能。一些研究还指出，社会力量参与养老服务程度低，导致“服务主体单一”问题。家庭和社区的基础作用正在弱化。虽然H县的传统家庭结构相对保存完整，但现代化冲击和内在经济压力削弱了其养老育幼的传统功能。社区组织有明显的“行政化”倾向，村“两委”和妇联主席同时担任儿童主任和其他职位，他们承担繁重的行政事务，很难有足够精力为“一老一小”提供专业、精细的服务。

机制层面

　　资源整合机制缺乏。资金、人才、设施等资源分散在民政、教育、卫健、乡村振兴等多个部门，没有强有力的协调平台来有效整合。例如，养老机构的设施建设与运营、儿童社工服务、慢性病管理等项目彼此分割，未能形成统一整体。此外，监督报告中还指出了部门间“协调与合作不足”的问题。

　　文化适应机制缺位。在整个服务体系的设计与运行中，缺乏对当地信仰、语言习惯、生活习俗等文化因素的制度化、机制化考量。在决策过程中，本地干部与群众的深度参与不足，导致许多服务产品不适配，无法真正触及民心。

路径构建

　　基于H县“一老一小”服务保障面临的现实困境和深层根源，迫切需要建立适应农村地区特点的多元协同治理新模式。创建这一模式，需要从三个方面进行系统改革：理念重构、主体优化和机制创新，建立具有区域适应性和文化敏感性的长期保障机制。

重构服务理念

　　实现从“供给导向”到“需求导向”的深刻转变。这要求彻底改变过去“一刀切”的标准化服务模式，采用更具包容性和适应性的“嵌入式”发展策略。实施过程中，养老服务必须有机结合老年人的日常活动和兴趣，健康监督和基本医疗服务必须在尊重信仰和习俗的基础上提供;将儿童关爱服务整合到大众活动的社区中心，利用传统节日和民俗节日等机会进行文化传承和心理关爱活动。同时，针对老百姓居住分散的特点，建立“流动服务站”，定期在老百姓定居点提供服务，确保公共服务的可及性和便利性。

优化主体角色

　　构建“功能互补、权责明晰”的协同治理网络。政府需要完成角色转变，着力强化“元治理”职能。县级政府应当建立跨部门协调工作机制，协调民政、教育、卫健、乡村振兴等部门的政策资源，制定统一的“一老一小”服务规划。社会组织应采取“内生推动”与“外部引进”相结合的策略。一方面，建立社会组织孵化基地，为当地社工机构提供空间、资金和专业督导支持;另一方面，建立东西协作机制，引进内地专业社工机构提供有针对性的支持。家庭与社区作为基础性力量，需要通过政策引导予以强化，对承担失能老人和困境儿童照护责任的家庭给予经济支持;同时，通过临时托管、日间照料等方式减轻家庭照护压力。在社区层面，积极培育互助小组、老年志愿队等社区自组织，形成邻里守望相助的良好氛围。

创新运行机制

　　打通协同治理的“最后一公里”。首先，建立统一的信息交换机制，构建家庭信息数据库，动态收集和更新老年人和儿童的基本信息、服务需求和保障状况，为准确识别和针对性服务提供数据支持。其次，关于“分户难”的问题，需要创新政策识别机制，对于低保和临时救助等普惠性政策，应以“实际共同生活单位”为辅助认定标准进行试点，建立基于户籍和实际居住的双重识别系统。最后，建立文化适应机制尤为重要，需要系统培养精通双语的地方社会工作者，并将文化元素融入服务设计。在老年服务中，支持开展满足老年人精神需求的活动;在儿童服务中，将歌舞、手工艺等文化传统和心理健康教育有机融合。还应建立服务效果评估和反馈机制，定期评估各项服务的文化适应性和公众满意度，确保服务满足公众需求。

　　通过理念、主体、机制三个层面的协同推进，H县有望走出一条既符合农村地区实际，又体现时代特征的“一老一小”服务保障新路径，为农村地区基层社会治理现代化提供有益借鉴。

　　本文通过对H县的深入剖析，揭示了农村地区“一老一小”服务保障问题的特殊性与复杂性。研究发现，其困境根源于标准化服务供给与在地需求的脱节、协同网络的结构性失衡以及与政策机制的衔接不畅。这充分表明，在农村地区推进“一老一小”工作，必须突破单一主体、单一模式的局限，构建多元协同的治理体系。

　　本文的主要政策启示：对于广大农村地区，社会政策的制定与执行亟须进行深刻的“本土化调试”。政策制定者不能简单复制其他地区的经验，而应建立文化服务机制，将外部支持与地方性知识、传统文化网络有机结合，实现公共服务与民众需求的精准匹配。本文作为单案例探索，其发现的普适性有待进一步检验。未来的研究可拓展至不同地区进行跨区域比较，或对H县的治理实践进行长期追踪，以深入揭示协同治理模式的演进规律与实施效果，为农村地区的社会治理现代化提供更丰富的理论支撑与实践参照。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：牛勇雯