在乡村振兴战略深入实施与农村人口老龄化加剧的双重背景下，构建多层次养老保障体系已成为紧迫课题。本文旨在探索其系统性的构建路径，提出应以健全县乡村三级实体网络为根基，形成政府、社会、市场多元协同的供给格局，创新发展内生型互助养老模式，强化人才、科技与医养结合三大支撑体系。这四条路径相辅相成，共同为破解农村养老难题、筑牢乡村振兴民生底线提供了整合性解决方案。

　　伴随我国城镇化的快速发展，农村家庭结构产生了明显改变，传统养老功能渐渐弱化，而我国老年群体的规模庞大，且体现出“未富先老”的明显特征。乡村振兴战略的全面实施，对实现生活富裕、提升乡村治理成效和文明水平提出了要求。站在时代的交汇点，农村养老保障的薄弱环节成为阻碍乡村全面振兴的关键短板。怎样将农村养老服务体系建设深度融入乡村振兴进程，构建可持续、多层次、有热度的保障网络，不仅关系亿万农村老年人的切身利益，更是夯实乡村振兴社会基础的关键着力点。

乡村振兴战略与农村多层次养老保障体系的关联

　　实施乡村振兴战略，是新时代“三农”工作的总抓手，其核心目标是实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。在这一宏伟蓝图中，妥善解决农村养老问题，不仅直接关系生活富裕目标的实现，更是维系乡风文明、促进治理有效的关键基石。根据第七次全国人口普查数据，我国农村地区60岁及以上老年人口约为1.2亿，占农村总人口的23.81%，老龄化程度深、规模大，“未富先老”特征明显。面对这一严峻挑战，构建政府、社会、市场、家庭与个人责任共担的“多层次养老保障体系”，成为实施乡村振兴战略不可或缺的民生工程和底线任务。2024年，民政部联合21个部门印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，首次在全国层面系统性部署农村养老工作，明确要求“强化农村基本养老服务供给，补齐农村养老服务短板，着力提高农村养老服务质量水平，更好满足广大农村老年人养老服务需求”。这标志着农村养老保障体系建设已深度融入乡村振兴的总体布局。

内在联系：养老保障是乡村振兴的民生基石与底线任务

　　实现乡村振兴就要实现生活富裕。若农村老年群体的晚年生活难以安享幸福，生活富裕的水平就会明显下降。构建多层次养老保障体系，首先要稳固乡村振兴的民生底线。现阶段，我国初步构建了涵盖社会救助、社会保险、社会福利等多类型渠道在内的老年收入保障体系，目的是为农村老年人提供基础经济支持。但是，随着农村家庭出现小型化、空巢化态势，传统家庭养老功能逐步弱化，四成以上农村老年人主要依赖家庭成员供养，年老女性的依赖比例相对更高。因此，打造稳定的、社会化、多层次养老保障格局，可有效补齐家庭养老短板，防止老年人因年老陷入贫穷、因生病再度贫穷，是解放家庭劳动力、推动农民持续增收、最终实现共同富裕的关键。各地实践表明，解决养老的后顾之忧，能有效释放农村家庭的消费信心及发展活力，进而为乡村产业振兴和产业内需拓展奠定坚实基础。

互促关系：乡村振兴为养老体系构建提供资源与动能

　　乡村振兴战略的实施与推进，为解决农村养老难题、搭建多层次养老保障体系提供了资源与活力。产业振兴和生态宜居为发展银发经济、开启“养老+”新业态提供了可能性。乡村的生态风貌、低支出生活方式和熟人社交圈子，对城市的老年人群具有别样吸引力，可借此发展乡村旅居养老、康养相关产业，将养老的压力变成发展的机遇。有效治理和文明乡风，为养老模式的创新提供了组织保障与文化基础。乡村振兴强调发挥基层党组织的领导核心作用，为推广“党建+农村养老服务”模式指明了方向。在村级党组织的领导下，农村地区应有效整合并利用闲置的校舍、厂房等集体资产，将其改建为养老设施，召集低龄健康老人、留守妇女、志愿者等不同力量，推行“成本能把控、情感黏性大”的互助养老模式。山东临沂实施的“寸草心”志愿服务、甘肃酒泉构建的“五点”助餐资金筹措机制，都是依托乡村治理和文明乡风建设的成功事例。综上，乡村振兴既对农村地区提升养老保障服务提出了要求，也从经济基础、组织资源、文化情境等维度为养老保障体系的构建提供了系统性解决办法和内生性发展动力。

当前农村养老面临的问题分析

福利供需结构性错配

　　现阶段，农村养老服务供给与老年人实际需求存在显著错位。一是区域和内容的失衡。各地区的养老服务资源分布不均衡，经济发达地区与欠发达地区差距明显，且服务内容主要围绕基本生活照料，对医疗护理、康复保健、精神慰藉等专业化、多元化需求的供给较为匮乏。二是设施利用率偏低。部分农村地区的养老设施由于规划未结合实际、布局不合理，出现了闲置与短缺共存的现象。受农村老年人守旧的消费观念与有限的经济水平的影响，部分市场化的服务“叫好不叫座”，进一步激化了供需之间的矛盾。

家庭照料功能空心化

　　大量农村青壮年劳动力外出务工，导致留守老人群体庞大，家庭养老根基动摇。高龄、失能、独居老人的长期照护资源尤其匮乏，照料空心化问题突出。这类老年人普遍面临经济来源不稳定、生活无人协助、精神孤独苦闷、突发疾病救援困难等多重风险。这些状况不仅威胁老年人的生命健康与生活质量，也让外出务工子女承受巨大的精神压力与道德负担，成为乡村振兴进程中亟待解决的社会痛点。

市场与社会力量参与不足

　　农村养老服务领域存在“市场失灵”与“社会参与不足”的双重困境。一方面，由于利润微薄、投资回报周期长，纯粹的市场力量缺乏进入动力。若引导不当，有可能出现过度追求利润而抬高服务价格、降低服务质量的问题，将真正有需要的老年人拒之门外。另一方面，互助养老、志愿服务等社会力量虽然被寄予厚望，但普遍面临人力资源短缺、服务内容单一、专业性不强、缺乏长效激励与组织机制等挑战，可持续性有待加强。

专业支撑体系基础薄弱

　　农村养老服务的专业化、规范化发展面临基础性瓶颈。资金短缺是首要制约，基层财政投入有限，多元化的资金筹措机制尚未健全。专业人才匮乏是核心痛点，养老护理队伍存在年龄偏大、技能水平低、流动性高、社会认同度低等问题，“用人难、留人难”现象普遍。此外，医养结合松散、智慧养老技术应用滞后、监管评估标准不完善等，共同构成了制约农村养老服务体系提质增效的短板。

乡村振兴背景下农村多层次养老保障体系的构建路径

筑牢根基：健全县乡村三级养老服务实体网络

　　健全县乡村三级养老服务实体网络，是构建农村养老保障体系的物理基础和首要任务。这一网络的建设必须进行系统性、差异化功能布局，其核心在于实现资源的高效配置与服务的无缝衔接。

　　在县市，重点建设的区域性养老服务中心应承担四大战略职能：作为专业照护示范中心，为失能、失智老人提供高标准、专业化的服务;作为资源调配与支持中心，统筹县域内养老服务设施规划、资金和人才调配;作为标准制定与监管中心，牵头制定本地化服务标准和评估体系;作为应急保障中心，建立老年群体应急救助体系。这一层面重在发挥“中枢大脑”的统筹功能。

　　在乡镇，传统敬老院应升级为区域性综合养老服务中心，承接县级中心的专业储备资源，为多个行政村提供短期托养、日间照料、康复护理、助餐助浴等服务，还需要具备基本医疗护理能力，与乡镇卫生院建立紧密的合作关系，成为乡镇医养结合的核心载体。其运营可引入专业组织，采用公建与民营相结合模式，促进服务提质增效。

　　在乡村，相关部门应大量建设互助幸福院、日间照料中心等设施。村级服务的主要功能是补充并支持家庭养老，主要开展情感交流、文化娱乐、基础生活照管等非正规、低成本的服务。基于农村熟人社会的现实情况，鼓励村民自发组织互助活动，使村级养老服务设施成为社交核心与社区共同体精神的标志。可先在中心村开展建设，再借助流动服务车覆盖偏远自然村。

激活多元：打造“政府主导、社会协同、市场补充”供给格局

　　构建充满活力的多元供应格局，需在明确各自角色边界的基础上，形成协同治理的模式，促进政府、社会、市场三方优势互补、有机配合。

　　政府在其中扮演“主导者”与“稳定器”角色，核心责任是维持基本、兜住底线、强化管控、优化氛围。政府需运用公共财政对特殊困难老年群体应保尽保;需健全养老服务机构的准入、评定、退出体系，提升服务质量、安全和资金监管水平;需通过土地、财税、融资等优惠政策，为社会力量与市场主体创建良好的发展环境。政府功能需从直接“办服务”更多地转向“管服务”“优环境”。

　　社会力量是有温情的“协同者”与“粘合剂”，应大力培育且发展三种力量：一是本土化的公益慈善团体，勉励乡贤和企业家成立社区基金会为本地养老提供资金支撑;二是专业化的志愿公益服务机构，搭建稳定的志愿者招募、培训及管理架构;三是凸显内生属性的互助组织，全面推行“时间银行”“邻里守望”等模式。政府对社会的支持需重点聚焦能力建设，基于购买服务、提供场地等途径提高其专业化水准。

　　市场主体是契合多样化需求的“补充因子”和“创新动力机”。依靠税费减免、运营补贴等激励办法，当地政府可引导企业打造适合农村实际的普惠式养老产品与服务，如适老化改造系列套餐、乡村普惠型养老单位、老年人健康管理物品等。市场干预能增加服务供给总量，依靠竞争机制提高养老服务行业的效率和服务质量。同时，政府应对市场主体实施有效监管，防范资本过度逐利破坏养老事业的公益本质。

创新模式：发展以互助养老为核心的内生型服务体系

　　以互助养老为核心的内生型服务体系是贴合中国农村社会实际、文化特点、有效处理资源约束问题的最具活力的创新模式，其关键是将养老保障从外部资本、人力和服务的输入，转变为激发内部社会资本活力、建立社区情感联结的自我演进过程。这一模式的实践基础源自农村的熟人社会。农村经过长期形成的亲缘、地缘关系网络，以及守望相助的传统，形成了成本最低、信任度最高的天然养老条件。将这种非正规的互助模式规范化、组织化，是摆脱农村养老服务人力资源短缺困境的关键。实施“党建+互助养老”模式推广行动，由村党组织充当领导核心角色，可集结三种力量：低龄、健康的老年人组建“银龄互助队”，提供陪伴、代办理相关事项等服务;留守妇女组成“巾帼服务队”，照料受助老年群体的生活琐事;返乡青年、乡贤等成立专业支援队，提供医疗、法律等方面的专业帮助。这种模式可以充分发挥党支部的组织优势，保证服务的本土化和可持续。

　　实现互助养老的可持续，还需要构建“激励—回馈”机制。“时间银行”可以储存志愿者的服务时长，未来可将服务时长兑换成等时服务或实物;“积分超市”可以将服务内容折算成积分，用于兑换商品。相关部门应将互助行为纳入乡村治理与文化建设的顶层设计，依靠村规民约进行规范，对先进案例给予表彰激励，在“道德银行”中增添分值。这一举措将养老服务供给与有效治理、乡风文明目标深度契合，让养老过程变成重塑社区精神、培育孝亲敬老文化的进程。此外，相关部门还需探索互助形式的多元样态：“代际互助”引导青少年看望老年长辈，既开展养老服务，也有助于对其进行敬老教育;“以老助老”做到精细分工，并制定相应的奖励措施;条件许可的农村探索“集中居住、互助服务”的老年公寓模式。这些创新举措均为了实现同一个目标：挖掘农村社会内部的积极元素，构建“成本可控制、情感认同度高、拥有自我造血功能”的内生型养老服务体系。

强化支撑：打造人才、科技与医养结合的保障体系

　　坚实的多层次养老保障体系需要依靠人才、科技、医养三大核心要素的支撑。因此，相关部门需实施系统性强化工程，为整个体系持续赋能。

　　首先，实施人才培养和留存计划。农村养老人才队伍的构建需要坚持本土化、专业化、职业化的原则。一是专门培育本土人才，与职业院校合作开设养老服务专业，采用定向招生、委托培养模式，保障人才稳定补给;二是开展在职培训项目，对现有护理员、家庭照护者、志愿者实施分层分类技能轮训，着力增强其失能照护、急救等实操本领;三是搭建吸引力强的职业发展架构，构建和技能等级挂钩的岗位津贴体系，明确晋升通道，切实提升社会认可度和从业者的职业荣誉感，从而组建一支扎根乡村、服务乡村的专业人才队伍。

　　其次，促进科技赋能与智慧养老工程的开展。科技是补齐农村养老服务人力短缺、监管困难的有效工具。智慧养老向农村拓展应秉持实用、易用、有用的原则。一是搭建县域智慧养老服务平台，整合老年人信息、服务资源、政府补贴等功能，实现需求一键呼叫、服务一键分派、质量一键监督;二是鼓励安装成本较低的智能安全设备，如生命体征监测用品、一键呼叫开关等，实现安全风险的智能化预警和紧急情况的快速响应;三是依托移动互联网和智能设备，为老年人提供远程健康监测、线上医疗咨询等服务。科技可以有效扩大服务半径，提升管理成效。

　　最后，开展医养融合与服务结合工程。“医养分离”是农村养老的痛点之一。推动医养深度融合需要从机制和服务两端突破。在机制端，推动乡镇卫生院与养老机构、村级养老设施合作，通过签约协议明确定期巡诊、绿色转诊等内容。在服务端，拓展家庭医生签约服务的养老内涵，鼓励其为居家失能、慢性病缠身的老年人提供上门诊查、用药指导、康复护理等医养结合型服务，并将部分费用纳入医保支付范畴。

　　综上所述，从乡村振兴的宏大视角来看，建立农村多层次养老保障体系是一项关乎公平与发展的系统性工程。这需要相关主体冲破传统物质供给的观念束缚，从设施网络、治理格局、文化模式和支撑体系等维度开展合作创新。唯有依据实际、逐层推动，充分挖掘农村内外部的资源，激发农村内生发展动力，方能探索出彰显中国特色、符合乡村现实的养老模式，真正让农村老年群体老有所养、老有所安，共享农村改革和发展成果。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：栗佳妮